Otvorena vrata: Može li nova metodologija da oživi političku volju za proširenjem?

Nova metodologija proširenja Evropske unije na Zapadni Balkan objavljena je 5. februara. U naslovu željno iščekivane komunikacije Evropske komisije centralno mjesto ponovo zauzima „vjerodostojna perspektiva“. To je apel na političke lidere država članica EU i država Zapadnog Balkana da u proces udahnu ono što je svima odveć jasno da nedostaje. Komisija je ispravno uočila glavne probleme dosadašnje usporene dinamike pristupanja i, kao vješt broker, našla balans između različitih interesa u igri. No, rješenja koja nudi nisu mnogo inovativna, zahtijevaju konkretizaciju, upitno je da li olakšavaju ili komplikuju proces, i - što je najvažnije - ništa manje nisu imuna na (samo)volju država članica.

Komisija je brzo odradila domaći zadatak nakon što je odsustvo konsenzusa o otvaranju pregovora sa Sjevernom Makedonijom i Albanijom protekle jeseni dovelo politiku proširenja na rub propasti. Francuzi, najglasniji protivnici proširenja prije unutrašnje reforme EU, ubrzo su na razočarenje i kritike „istorijske greške“ uzvratili konstruktivnim prijedlogom reforme metodologije pristupnog procesa. Uslijedili su kontraprijedlozi iz redova država članica koje podržavaju proširenje, iz civilnog društva i akademske zajednice, te su i evropske partijske grupacije izašle sa svojim pozicijama.

Kao i ove varijacije na temu, i Komisija kreće od ideja koje su šturo formulisali Francuzi u tzv. non-pejperu u novembru i preuzima ih u velikoj mjeri. Tako uvodi grupisanje pregovaračkih poglavlja, nagrade za šampione reformi i kazne za one koji stoje u mjestu ili nazaduju, te obećava veću politizaciju procesa. S druge strane, Komunikacija izričito govori o cilju punog članstva za zemlje Zapadnog Balkana (Turska ostaje izvan ove priče), čime odgovara na opravdane zebnje u regionu da bi se pristupanje svelo na postepeno pridruživanje pojedinim oblastima saradnje unutar EU bez kraja na vidiku. Takođe, francuski uslov „nema proširenja prije reforme EU“ je izostavljen, a jasna je namjera Komisije da ovim putem odobrovolji rezervisane države članice prema otvaranju pregovora sa Sjevernom Makedonijom i Albanijom u martu.

U novom pakovanju

Cilj nove metodologije je da proces pristupanja novih članica učini predvidljivijim, vjerodostojnijim, dinamičnijim i da ga podigne na viši politički nivo. Veća predvidljivost postigla bi se jasnijim komuniciranjem očekivanja EU od država koje teže članstvu, preciznijim i provjerljivim kriterijumima za napredak i vezivanjem rezultata za opipljive posljedice. Nagrade koje EU nudi su ubrzana integracija i postepeno uključivanje revnosne države kandidata u pojedine politike i programe EU i evropsko tržište, te povećanje fondova i investicija. U slučaju stagnacije reformi ili nazadovanja, EU će moći da obustavi pregovore u nekoj oblasti ili u cjelosti, ponovo otvori već zatvorena pregovaračka poglavlja, smanji dostupne fondove i povuče prethodno date nagrade.

Uz reverzibilnost, klaster je vjerovatno najzvučniji doprinos ovog dokumenta rječniku evropskih integracija kod nas. Slično francuskom prijedlogu i kontraprijedlogu devet država članica EU, predviđa se grupisanje srodnih pregovaračkih poglavlja u šest tematskih grozdova (klastera) kako bi se proces ubrzao. Srodna poglavlja bi se zajedno otvarala, ali bi se pojedinačno zatvarala, u skladu sa ispunjavanjem zasebnih mjerila, što bi, u idealnom slučaju, moglo da se desi u roku od godinu dana. To bi značilo da pregovori mogu da se okončaju za šest godina.

Vladavina prava ostaje u središtu procesa, u klasteru koji se prvi otvara a posljednji zatvara, a fokus je na sprovođenju umjesto na donošenju propisa. Očekuje se da se neophodno zakonodavstvo pripremi prije otvaranja klastera, a potom da se prate rezultati primjene. Iako klasteri imaju logičan redoslijed, nije nužno zatvoriti jedan da bi se otvorio naredni. To je bitna razlika u odnosu na francuski prijedlog.

Komisija je preuzela francusku ideju grupisanja pregovaračkih poglavlja u klastere, ali ih je znatno preuredila. Tako je u prvi klaster - Osnove, kojim pregovori počinju i završavaju, pored poglavlja 23 (Pravosuđe i osnovna prava) i 24 (Pravda, sloboda, bezbjednost) uvrstila i javne nabavke, statistiku i finansijsku kontrolu, uz ekonomske i političke kriterijume. Drugi klaster obuhvata devet poglavlja koja regulišu prava i slobode na unutrašnjem tržištu, treći se bavi politikama koje unapređuju konkurentnost i obezbjeđuju inkluzivni rast, a peti upravljanjem prirodnim resursima i jačanjem kohezije. U skladu sa prioritetima nove Komisije, poseban klaster posvećen je zelenoj agendi i održivom razvoju. Najzad, posljednji klaster obuhvata spoljne politike. Poglavlja 34 (institucionalno prilagođavanje članstvu) i 35 (ostalo) pregovaraće se i dalje zasebno.

Da bi proces povratio vjerodostojnost, potrebno je da svi akteri perspektivu članstva potvrđuju riječima i djelima. Zato će se javno isticanje političke privrženosti vlada zemalja regiona redovno pratiti u godišnjim izvještajima, među političkim kriterijumima. S druge strane, i nedostatak suštinskih reformi govori za sebe o namjerama vlada iz regiona mimo bilo kakve diplomatske retorike. Komisija se direktnije obraća i državama članicama EU, tražeći od njih da se uzdrže od zloupotrebe procesa proširenja zarad drugih interesa i da, zajedno sa evropskim institucijama, pokušaju da govore jednim glasom prema regionu. Jer kako drugačije da se pošalju jasne, jedinstvene i nedvosmislene poruke?

Proširenje se stavlja visoko na političku agendu EU te je predviđeno veće angažovanje nacionalnih i evropskih lidera u upravljanju procesom i njegovoj promociji. Veliki naglasak stavljen je na strateško komuniciranje prema građanima. Iskoristiće se maksimum iz postojećih foruma kao što su savjeti za stabilizaciju i pridruživanje, redovno će se održavati ministarski sastanci i samiti EU-Zapadni Balkan, države članice će biti podrobnije i redovnije uključene u praćenje reformi. Dobar novi mehanizam je organizovanje zasebnih međuvladinih konferencija sa svakom zemljom regiona nakon objavljivanja godišnjeg izvještaja Evropske komisije kako bi se raspravljalo o nalazima i dogovaralo o dinamici koraka u predstojećoj godini.

Šta to znači za Srbiju?

Evropski komesar za proširenje Oliver Varhelji održao je obećanje Srbiji - nema promjene pravila dok igra traje. Nova metodologija ne odnosi se na Srbiju i Crnu Goru koje su već odmakle u pregovorima. Međutim, sve manjkavosti procesa koje Evropska komisija nastoji da riješi odnose se podjednako na ove dvije zemlje - spor, birokratski, neubjedljiv proces sa štikliranjem stavki kojima se reforme simuliraju, nedovoljnim podsticajima i opomenama iz EU na sve kritičnije stanje vladavine prava, bez jasne perspektive učlanjenja. Ipak se iz Komunikacije čita namjera da se i ove zemlje priključe novom sistemu, ali samo ako one to žele.

Na taj način podstakla bi se pozitivna konkurencija u regionu. Iako je rok od godinu dana po klasteru suviše optimističan, pregovori bi mogli da se ubrzaju, što podrazumijeva i puno više posla za nacionalne vlade i uprave, ali su i veći fondovi značajna šargarepa. Naravno, za dodatne fondove potrebno je prvo postići sjajne rezultate. Kako stvari danas stoje sa ključnim oblastima poput fer izbora, slobode medija, nezavisnosti pravosuđa, efektivnog nadzora nad sektorom bezbjednosti, veći je rizik da zaradimo primjenu reverzibilnosti. S druge strane, osim ubrzanog tempa i ovog rizika, ništa drugo se suštinski ne mijenja. Pregovori su i dalje istog obima, organizovani po pojedinim poglavljima sa zasebnim mjerilima, vladavina prava ostala je najvažnija - od početka do kraja procesa, kriterijumi su i ranije bili strogi, a klauzula neravnoteže još od 2012. dozvoljava stopiranje daljih pregovora u slučaju zaostajanja u poglavljima 23 i 24. Samo što do sada nije korišćena.

Ako stavimo naočare nove metodologije (v. infografik), Srbija je dosad otvorila samo prvi klaster u cjelosti, iako se s njim dosta muči, četiri je otvorila djelimično, a još nije dosegla do klastera zelenih politika. Varhelji je poslanicima Evropskog parlamenta predočio da bi Srbija i Crna Gora mogle da se priključe novom sistemu u odabranim klasterima kako bi pospješile ekonomske reforme. Još nije jasno kako bi se to izvelo, i da li bi bilo lakše sasvim preći na novi sistem umjesto ovakvih kombinacija.

Politizacija procesa kao mač sa dvije oštrice

Nije to jedino pitanje bez konkretnog odgovora. Iako nose pozitivnu poruku, mnoga mjesta u dokumentu ostala su suviše opšta i apstraktna, na nivou principa, te se u narednom periodu očekuje njihova operacionalizacija. Politizacija procesa i veće uključivanje država članica u praćenje napretka predstavljaju mač sa dvije oštrice. S jedne strane, efektivnije komuniciranje evropske perspektive i redovni sastanci na visokom nivou su dobri signali za građane kojima je proces i dalje suviše tehnički, birokratski, nedovoljno transparentan, konfuzan i suviše dug. S druge strane, politika proširenja je na evropskim izborima prošle godine sa razlogom bila marginalizovana tema, koju su potezali uglavnom desničari i u negativnom kontekstu.

Unija mora da se potrudi da objasni svojim građanima zašto je priključenje Zapadnog Balkana u njenom političkom, ekonomskom i bezbjednosnom interesu u postojećoj konstelaciji međunarodnih odnosa. Umjesto toga, vlade zemalja članica podilazile su skeptičnom nacionalnom biračkom tijelu u situacijama kada je ključno bilo govoriti jednim glasom na nivou EU. Ili je proširenje završilo kao talac drugih interesa. Vjerovatno su oba faktora uticala na odsječni francuski veto u oktobru - predstojeći lokalni izbori na proljeće, borba za vodeću poziciju unutar EU u jeku bregzita i tranzicije političkog vođstva u Njemačkoj, insistiranje na unutrašnjoj reformi EU bez koje nema proširenja.

Osim što apeluje na države članice da se uzdrže od takve prakse, Komisija više ništa ne može da uradi da to spriječi. Njoj je potrebno da države članice podrže novu metodologiju, zato je morala da im garantuje veći upliv u upravljanje procesom i nije smjela da otvori pitanje prelaska na odlučivanje kvalifikovanom većinom. Zato predvidljivost procesa nije ništa veća nego ranije. Sve dok je jednoglasnost neprikosnoveno pravilo, partikularni interesi mogu da poremete dinamiku pristupanja, kao što miješanje nacionalnih vlada u ocjenjivanje napretka zemalja kandidata razvodnjava ekspertske nalaze. Mjerenje napretka mora biti tehničko a ne političko pitanje. Komisija se usudila da predloži glasanje obrnutom kvalifikovanom većinom samo kada je riječ o primjeni reverzibilnosti. To znači da je državama članicama lakše izdejstvovati obustavu pregovora i fondova negoli bilo kakvu nagradu za uzorne države kandidate.

Zarobljena država izvan radara

Komisija ovog puta nije uvodila i obrazlagala nove mehanizme za praćenje reformi u oblasti vladavine prava. U strategiji iz 2018. spominje se niz instrumenata poput savjetodavnih i ekspertskih misija, i probnih monitoringa ključnih oblasti, ali je EU potom bila zaokupljena drugim temama. Već godinama koalicija prEUgovor, a odnedavno i politički akteri u Srbiji, ukazuje na potrebu izrade i objave nezavisnog ekspertskog izvještaja koji bi, mimo tehničke podjele na poglavlja, istražio stanje vladavine prava i ukazao na mehanizme zarobljavanja države kako bi se ovaj rastući problem prevazišao.

Prednost ovakvog izvještaja, nalik onima koji su prethodno objavljeni za Sjevernu Makedoniju i Bosnu i Hercegovinu (tzv. Pribe izvještaji), leži u njegovoj objektivnosti, javnosti, jasnom jeziku i konkretnim preporukama. Ove prednosti još više bi bile izražene kao neophodna dopuna procesu koji postaje više politizovan. Komisija obećava veću transparentnost procesa. Jedan od prvih koraka moglo bi da bude objavljivanje dubinskih ekspertskih analiza i izvještaja koje vlade uglavnom kriju pod izgovorom da to zahtijeva Evropska komisija.

Kao instrumente kojima bi se rukovodili pregovori o osnovama predviđaju se mape puta za vladavinu prava, funkcionisanje demokratskih institucija i reformu javne uprave. Pohvalno je to što će se Komisija oslanjati i na nalaze drugih relevantnih aktera prilikom praćenja reformi, u čemu se očitava i njena saradnja sa međunarodnim organizacijama i organizacijama civilnog društva. Iznenađuje što ova saradnja nije podvučena i kada je riječ o aktiviranju i osvješćivanju građana o evropskim integracijama. Da u aktivnom civilnom društvu vidi saveznika, Komisija je, međutim, naglasila time što će nastaviti da ga finansira čak i ako se ostali fondovi povuku iz zemlje usljed nazadovanja reformi.

Ima li mjesta za stolom za Zapadni Balkan?

Komesar za proširenje je načinio dobar potez predstavivši dokument prvo Evropskom parlamentu, a potom i državama kandidatima tokom zvanične posjete Beogradu i Podgorici. No, države članice moraju da udahnu život novoj metodologiji da ona ne bi ostala samo još jedno slovo na papiru. Nikakav diplomatski izum Komisije ne može da nadomjesti nedostatak političke volje. S obzirom da su Francuzi dobili reviziju proširenja po svojoj zamisli, kao i Konferenciju o budućnosti Evrope na kojoj će se naredne dvije godine razmatrati širok zamah neophodnih unutrašnjih reformi EU, mogli bi da ovu pobjedu obilježe zelenim svjetlom za Sjevernu Makedoniju i Albaniju. To bi bila prava poruka kredibilnosti i predvidljivosti nagrada za značajne reformske napore u ovim zemljama, kao i sposobnosti EU da nađe zajednički glas u strateški važnoj politici. I kada se već raspravlja o budućnosti Evrope, ako je Zapadni Balkan zaista dio te vizije, nužno je da mu se ponudi mjesto za stolom.

Jelena Pejić Nikić, Beogradski centar za bezbednosnu politiku

Tekst je izvorno objavljen u nedeljniku Novi Magazin, br. 459 od 13.2.2020.