O nalazima Evropske komisije o borbi protiv korupcije u Srbiji pisao je Nemanja Nenadić, programski direktor Transparentnosti Srbija.
Tekst je sastavni deo 18. broja biltena rEUformator - informatora o poglavljima 23 i 24.
Evropska komisija je u Izveštaju za Srbiju za 2018. godinu, kada je reč o korupciji i borbi protiv korupcije našla mesto za neke od nalaza i preporuka iz poslednjeg prEUgovor Alarm izveštaja. U nekim slučajevima Evropska komisija pominje probleme na koje već duže od decenije ukazuju predstavnici civilnog društva koji su aktivni u ovoj oblasti.
Razlika u pristupu borbi protiv korupcije u Srbiji koji pokazuju naša Vlada i Skupština i briselska administracija vidi se već iz značaja koji jedni i drugi pridaju ovoj temi. Dok u programu aktuelne Vlade (ekspoze predsednice) korupcija čini tek deo jednog od deset prioriteta, o ovom pitanju se u izveštaju EK govori naširoko već u sažetku, a zatim u okviru poglavlja koja se bave vladavinom prava i pojedinim drugim poglavljima.
Zbog toga je neophodno da Vlada i Skupština Srbije, bez obzira na dinamiku svojih odnosa sa Evropskom unijom, promene pristup u rešavanju problema korupcije, a da izveštaj EK shvate kao koristan podstrek za ostvarivanje tog cilja.
Glavni nalazi i glavni zahtevi EK
Tradicionalno, i ove godine se u izveštaju mogu naći neke opšte ocene o rasprostranjenosti korupcije, bez dodatnih detalja o izvorima. To su, prema mišljenju Evropske komisije, javne nabavke, infrastrukturni projekti, zdravstvo, prosveta, ubranizam i preduzeća u državnom vlasništvu. One su nazvane „oblasti koje su posebno ranjive zbog korupcije“. Istovremeno, EK ukazuje na odsustvo vidljivog napretka u povećanju transparentnosti u tim oblastima. Na ove ocene se logično može nadovezati zaključak da je „privatni sektor nerazvijen i sputan slabostima u vladavini prava i obezbeđivanju pravičnog nadmetanja.“ O institucionalnoj borbi protiv korupcije svedoči podsećanje na to da Vlada i dalje ne razmatra sistemski preporuke svog Saveta za borbu protiv korupcije.
Kad je reč o efektima napora vlasti u borbi protiv korupcije, ocena Evropske komisije je poražavajuća, jer dolazi nakon što je proteklo pet godina primene Strategije za borbu protiv korupcije - antikorupcijske reforme nisu donele „merljivi uticaj“. A kakav bi to uticaj reforme trebalo da donesu, može se dobro videti iz zahteva koji su ponovljeni za suzbijanje korupcije. Od Srbije se, kao i svih prethodnih godina, traže verodostojni pokazatelji nezavisnog postupanja tužilaštva i konačne presude za korupciju na visokom nivou, kao i oduzimanje imovine.
Kada je reč o statistikama borbe protiv korupcije, Evropska komisija ne samo da ne vidi željene rezultate borbe protiv korupcije na visokom nivou, nego uočava negativne trendove i kod „obične“ korupcije. Tako, građani Srbije, tek iz Brisela saznaju da se broj osuda za korupciju u 2018 smanjio za oko 9% u odnosu na prethodnu godinu. Ovaj podatak nije našao put do publike koja se o izveštaju informisala preko domaćih medija. Prethodno je domaća javnost u mnogo navrata imala prilike da čuje samohvale predstavnika vlasti o velikom, ili „nikad većem“ broju osuda za korupciju, od marta 2018. do marta 2019, koje nisu bile praćene poređenjem sa prethodnim godinama. Taj trend se nastavio i nakon objavljivanja Izveštaja EK - ovaj put je ministar unutrašnjih poslova predstavio rezultate policije u suzbijanju korupcije, ali su i period i krug obuhvaćenih krivičnih dela različiti od statistika koje pominju Ministarstvo pravde i EK! Zanimljivo je, inače, da se Evropska komisija uzdržala od ocene uspešnosti posebnih odeljenja za borbu protiv korupcije i privrednog kriminala, iako je od početka njihovog rada prošlo već 14 meseci. Uočljivo je da se za razliku od prošlogodišnjeg izveštaja ovaj put ne ukazuje na moguće štetne posledice široke primene sporazuma o priznanju krivice.
Možda najvažnija generalna poruka Vladi Srbije jesto to da izmeri učinak u primeni svojih antikorupcijskih politika, radi pripreme nove ambiciozne strategije i akcionog plana. Kao što je poznato, dosadašnji koraci u tom pravcu nisu bili dovoljno dobri, jer je izostalo sagledavanje razloga zbog kojih prethodni strateški akti nisu doneli rezultate. Evropska komisija je podsetila na nalaze Agencije za borbu protiv korupcije, prema kojima su mere iz Strategije za borbu protiv korupcije za period 2013-2018. bile ispunjene u svega 26% slučajeva, a nisu uopšte u čak 61% situacija. O ovim poražavajućim rezultatima Narodna skupština, kojoj je podnet izveštaj, još uvek nije raspravljala, a po svoj prilici ni neće. Naime, u predlogu zaključaka povodom izveštaja Agencije iz juna 2019, nema ni slova o ovom problemu. Vredi podsetiti da Skupština nije usvajala zaključke povodom izveštaja nezavisnih državnih organa još od 2014, te da je stavljanje ove tačke na dnevni red očigledno jedan od pokušaja da se otklone razlozi za kritike iz Brisela.
Desetak dana posle objave evropskog izveštaja, Ministarstvo pravde je objavilo novi nacrt revizije Akcionog plana za poglavlje 23 EU integracija. Tekst revidiranog plana je očigledno namenjen pre svega briselskoj publici, što se vidi već iz činjenice da je izrađen na engleskom jeziku. S druge strane, na srpskom su objavljeni prispeli predlozi civilnog društva i komentari Ministarstva na njih. Stoga je upitno hoće li Evropska komisija ove komentare moći da uzme u obzir prilikom svog razmatranja revidiranog akcionog plana. Iako je verzija donekle unapređena u odnosu na prethodnu, očigledno je da ne postoji spremnost da se spektar aktivnosti širi preko onog što je već zacrtano kao obaveza u „prelaznim merilima“, bez obzira na činjenicu da dosadašnje aktivnosti na njihovom ostvarivanju nisu donele vidljiv napredak.
Finansiranje partija, promocije javnih funkcionera, izbori
U prvim reakcijama iz Beograda na ovaj izveštaj moglo se čuti da u njemu ima „političkih ocena“ i percepcije koja „zamagljuje činjenice“, zato što se pominju građansko-opozicioni protesti i bojkot rada Skupštine. Izostala je međutim bilo kakva reakcija vlasti na snažnu poruku - da Srbija u potpunosti i prioritetno „ispuni sve preporuke međunarodnih posmatrača“ u vezi sa izborima. Da podsetimo, Srbija je dobila preporuke od specijalizovanog tela OEBS-a koje posmatra izbore, ODIHR, posle poslednjih parlamentarnih i predsedničkih izbora. Međutim, ništa nije urađeno na njihovoj primeni u proteklih nekoliko godina, a predstavnici vlasti su uglavnom ignorisali i dobru volju predstavnika ove organizacije koja je nudila pomoć za njihovu realizaciju.
Između ostalog, od Srbije se zahteva povećanje transparentnosti finansiranja partija i izbornih kampanja, razdvajanje partijske i državne aktivnosti javnih funkcionera i obezbeđivanje ravnopravne medijske zastupljenosti takmaca na izborima. Da stvar bude gora, Srbija je i sama, pre dobijanja ovih preporuka, planirala da poboljša Zakon o finansiranju političkih aktivnosti još 2014. godine, ali to nije učinjeno do danas. Kada je reč o razdvajanju javne i političke funkcije, i okončanju vođenja „funkcionerskih kampanja“, idealna prilika da se nešto uradi bilo je donošenje Zakona o sprečavanju korupcije, kojim se menja Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije. Petogodišnji rad na izmeni ovog zakona, koji je doneo jedan model, tri nacrta i isto toliko javnih rasprava, kao i nebrojene radne verzije rezultirao je time da Vlada predloži, Skupština usvoji, a Agencija se prećutno saglasi, zakon koji je umnogome isti kao i onaj za koji su svi rekli da mora da se menja. Kada je konkretno reč o funkcionerskoj kampanji, novi zakon nije doneo nikakve promene. Inače, Transparentnost-Srbija je među 65 amandmana i komentara predložila poslaničkim grupama kako da se reši ovo pitanje.
V.D. stanje
Evropska komisija godinama ukazuje na neodrživost v.d. stanja u vrhovima javne uprave, ali to do sada nije imalo efekta, jer se stanje uglavnom ne menja. Ovaj vid održavanja političkog uticaja, međutim, nije zastupljen samo u javnoj upravi, već širom javnog sektora i svuda ostavlja slične posledice. Ipak, izveštaj Evropske komisije tretira problem parcijalno, prema mestu na kojem nastaje šteta, a ne prema mestu gde se šteta uzrokuje. Tako, iako je mehanizam zarobljavanja institucija isti, kao i razlozi za održavanje v.d. stanja, izveštaj Evropske komisije propušta priliku da ukaže na nezakonito postupanje Vlade u vezi sa postavljanjem političkih vršilaca dužnosti, umesto profesionalnih direktora, izabranih na konkursu, u javnim preduzećima.
Zakonodavni postupak
Kvalitet procesa donošenja zakona u Srbiji bio je predmet razmatranja u Izveštaju, po dva osnova. Kada je reč o javnim raspravama koje bi, na osnovu Zakona o državnoj upravi i Poslovnika Vlade, trebalo da prethode donošenju svih novih zakona, kao i svim izmenama i dopunama koje bitno menjaju pravni režim ili na drugačiji način uređuju oblast, ocene su previše blage. Naime, Evropska komisija propušta da sama konstatuje da organi državne uprave krše svoje obaveze. Umesto toga, oni ukazuju da postoji problem tek posredno - prenoseći informacije koje su dobili od organizacija civilnog društva (da je vreme za javne rasprave ponekad prekratko, da organi vlasti nisu posvetili dužnu pažnju komentarima sa javne rasprave i slično). U stvarnosti, javne rasprave u pripremi mnogih zakona nisu ni održane, uključujući i nedavno usvojene kontroverzne izmene Krivičnog zakonika, dok je objavljivanje celovitog izveštaja sa javne rasprave, koji bi obuhvatao pregled svih predloga i razloga za njihovo odbijanje ili prihvatanje, i dalje pre izuzetak nego pravilo.
S druge strane, iz Evropske komisije su stigle daleko snažnije ocene kvaliteta zakonodavnog postupka u samoj Narodnoj skupštini. Iz Brisela je poručeno da je Narodna skupština urušila vršenje svoje nadzorne i zakonodavne uloge praksom postupanja parlamentarne većine. Prve reakcije predstavnika vlasti u Srbiji na ove zamerke nisu bile nimalo ohrabrujuće. Međutim, nije prošlo mnogo da ove jasno saopštene kritike pokažu rezultate. Na plenarnoj sednici Evropskog konventa 10. juna 2019, prvo je predsednica Skupštine, a zatim u gotovo istom tekstu i predsednik Republike, obećala odustanak od prakse podnošenja amandamana Vladinih poslanika, koji su sračunati isključivo na to da oduzmu vreme opozicionarima koji su voljni da obrazlože sopstvene amandmane. U stvari, prema njenim rečima, sa tom praksom se prestalo još u januaru ove godine, kada je dobar deo opozicije već napustio plenarne sednice. Za sada još nema naznaka da bi obećanje moglo biti dovoljno za njihov povratak u skupštinsku salu.
Ocene pojedinih zakona
Kad je reč o nedavno usvojenom Zakonu o sprečavanju korupcije, EK ukazuje na to da on „mora da bude u skladu sa međunarodnim standardima i preporukama GRECO“, iz čega se može zaključiti da zakonski tekst, čiji je treći nacrt bio dostupan pre objavljivanja Izveštaja, nije dobio prethodnu pozitivnu ocenu. Međutim, problem za Srbiju predstavlja to što su evropski standardi u ovoj oblasti nedovoljno razvijeni, a GRECO preporuke u pogledu rada Agencije nisu sveobuhvatne. Stoga se realno može dogoditi da ovaj zakon, čija je priprema trajala pet godina i koji nije rešio brojne probleme prepoznate u praksi, nakadno dobije neopravdanu prelaznu ocenu.
Za Zakon o slobodnom pristupu informacijama se ističe potreba za dopunom kako bi se obezbedila puna primena, ali bez osvrta na problematične odredbe u poslednjem objavljenom nacrtu, iz decembra 2018. Izveštaj EK govori o neopravdanom uskraćivanju informacija od javnog značaja, kao problemu koji postoji kod pojedinih organa vlasti, ali propušta da ukaže na ključnu činjenicu - da Vlada nikada nije obezbedila izvšrenje konačnih rešenja Poverenika za informacije. Dobro je što EK podseća srpske parlamentarce na zanemarenu obavezu - da izaberu Poverenika - ali još važnije, da taj izbor učine „na transparentan način, uzimajući u obzir relevatno profesionalno iskustvo“. Predstavnici vlasti u Srbiji su odabrali da nešto urade i u pogledu ove kritike. Proces izbora Poverenika jeste otvoren, ali bez ikakvih garancija da će biti izabran najstručniji kandidat, niti da će odabir biti išta više od odmeravanja političke podrške.
U oblasti javnih nabavki nema uočenog napretka. Od Srbije se traži da zakon prilagodi novim evropskim pravilima za javne nabavke, javno-privatna partnerstva i koncesije. Još značajnije, EK zahteva od Srbije da obezbedi da međudržavni sporazumi i njihova primena prekinu da ograničavaju nadmetanje i da budu zasnovani na načelima transparentnosti, jednakog tretmana i nediskriminacije. Podsećamo da Srbija poslednjih godina gotovo sve infrastrukturne projekte sprovodi kroz direktne dogovore, dezavuišući ne samo evropska pravila, već i sopstveni Zakon o javnim nabavkama. Po ovom pitanju, za sada nema ni pokušaja da se „umilostivi Brisel“ i obezbedi konkurencija u javnim nabavkama. Naprotiv, i na junskom skupštinskom zasedanju našao se predlog zakona koji isključuje primenu Zakona o javnim nabavkama za novi veliki infastrukturni projekat - „Moravski koridor“.
