Trajna rešenja u vezi sa izbegličko-migrantskim pitanjem

Trajna rešenja nužno zahtevaju promatranje tri vrste procedura: integraciju, preseljenje i povratak. U skladu sa svojim mogućnostima i trenutnim migracijskim tokom, Republika Srbija preduzela je određene aktivnosti radi uspostavljanja sistema integracije, što pored postojećeg programa preseljenja, znači da je za sveobuhvatno promatranje trajnih rešenja pred Republikom Srbijom izazov sprovođenja procedure povratka. Za Republiku Srbiju razmatranje mogućnosti povratka, kao jednog segmenta trajnih rešenja, naročito je značajno i zbog regulisanja pravnog položaja migranata koji ne žele da uđu u postupak azila i koji nemaju drugi osnov zakonskog boravka u Srbiji, a kod kojih je isključen rizik od povrede principa zabrane vraćanja, naglašava Gordana Grujičić iz Grupe 484.

Tekst je sastavni deo dvanaestog broja biltena rEUformator - informatora o poglavljima 23 i 24.

Uvod

Sudeći prema izveštaju o napretku Evropske komisije za 2016. godinu i izjavama domaćih i evropskih zvaničnika, temi povratka posvećuje se dužna pažnja, i od Republike Srbije očekuje se da preduzme značajne korake u ovom polju. S druge strane, u Akcionom planu za Poglavlje 24, koji nesumnjivo daje krovni strateški okvir za reforme u oblasti migracija, osim mera koje se odnose na zaključivanje bilateralnih sporazuma o readmisiji i pratećih tehničkih sporazuma, kao i mera koje uopšteno govore o jačanju kapaciteta postupajućih organa (studijske posete, izveštaji o sprovedenim misijama stručnjaka i izveštaj o održanim obukama), ne postoje odredbe koje se specifično odnose na kompleksno pitanje povratka. Iako nije predviđeno kao mera u Akcionom planu, pozitivno je da je započeta izrada nove strategije u oblasti suzbijanja ilegalnih migracija i da će jedan od strateških ciljeva biti i povratak.

Povratak

Povratak kao trajno rešenje polazi od međunarodnog prava ljudskih prava i prava svakog lica da se vrati u svoju zemlju porekla. Ono se zasniva na principu dobrovoljnosti, uz osiguranje bezbednog i dostojanstvenog povratka. Dobrovoljnost podrazumeva da je odluku o povratku u zemlju porekla, odnosno u drugu zemlju stranac doneo slobodno, na osnovu tačne i objektivne informacije, izričito i individualno i radi održivog povratka kao što je reintegracija u zemlji porekla. Ukoliko povratak ne ispunjava neki od ovih uslova, on ne može predstavljati trajno i održivo rešenje za to lice, jer postoji rizik od sekundarne migracije i/ili ponovnog povratka u zemlju iz koje je vraćeno.

Dobrovoljni povratak stranaca iz Republike Srbije posmatra se sa aspekta korišćenja programa Asistiranog dobrovoljnog povratka, koji sprovodi IOM, ali i prava, odnosno obaveze da dobrovoljno napusti zemlju u odgovarajućem roku nakon izricanja mere otkaza boravka. U Republici Srbiji ne postoje norme kojima bi bilo bliže uređeno pitanje povratka generalno. Osim zaključenih multilateralnih i bilateralnih sporazuma o readmisiji[1], ne postoji drugi propis kojim se bliže uređuje procedura povratka, kako dobrovoljnog tako i prinudnog[2]. U skladu sa zaključenim sporazumima o readmisiji, Republika Srbija ima obavezu, ukoliko su ispunjeni uslovi predviđeni sporazumom, da prihvati i bezbedno vrati ne samo državljanina Srbije već i svakog stranog državljanina i/ili lice bez državljanstva, koje ne ispunjava ili više ne ispunjava uslove za ulazak, boravak ili nastanjivanje na teritoriji određene države molilje. S druge strane, države ugovornice su u obavezi da postupe na isti način, a u skadu sa odredbama sporazuma i kada se Republika Srbija pojavljuje kao zemlja molilja.

Ustav Republike Srbije u članu 39, stavu 3 propisuje da „(…) stranac može biti proteran samo na osnovu odluke nadležnog organa, u zakonom predviđenom postupku i ako mu je obezbeđeno pravo žalbe, i to samo tamo gde mu ne preti progon zbog njegove rase, pola, vere, nacionalne pripadnosti, državljanstva, pripadnosti određenoj društvenoj grupi, političkog mišljenja ili gde mu ne preti ozbiljno kršenje prava zajemčenih ovim ustavomˮ.

Zakon o upravljanju migracijama, u vezi sa pitanjem povratka, predviđa da je za predlaganje programa dobrovoljnog povratka nadležan Komesarijat za izbeglice i migracije, ali ne obrazlaže dalje samu proceduru dobrovoljnog povratka, pitanje nadležnosti i obima prava i obaveza lica koja se vraćaju. Prema određenim najavama, odredbe nove Strategije o suprotstavljanju ilegalnim migracijama regulisaće na strateškom nivou generalno pitanje povratka, ali i pitanje dobrovoljnog povratka stranaca.

Predlog zakona o strancima predviđa odredbe kojima se bliže uređuje postupak vraćanja lica koja nezakonito borave na teritoriji RS, kao i položaj stranca u roku ostavljenom za dobrovoljni povratak. Pa tako Predlog predviđa da, ukoliko stranac boravi nezakonito u RS, nadležni organ nakon sprovodenog postupka donosi rešenje o vraćanju, pri čemu se u rešenju određuje rok za dobrovoljni povratak, koji ne može biti kraći od 7 niti duži od 30 dana. Shodno članu 80 Predloga protiv rešenja o vraćanju može se podneti žalba koja ne odlaže izvršenje rešenja, osim u slučajevima kada postoji stvarna opasnost od kršenja principa zabrane vraćanja ili ako za to postoje ozbiljni humanitarni razlozi. Ukoliko lice ne napusti zemlju u roku koji je predviđen u rešenju, biće prinudno udaljeno.

U članu kojim se propisuju načela koja su garantovana kod procedure  vraćanja, eksplicitno je propisan i standard da je neophodno proceniti koji je najbolji interes deteta, kao i da je, prе dоnоšеnjа rеšеnjа о vrаćаnju mаlоlеtnikа bеz prаtnjе, neophodno obezbediti оdgоvаrајuću pоmоć službе zа sоciјаlnu zаštitu dеcе i mlаdih (član 75).

Dalje, Predlog propisuje i odgovarajuća prava stranaca u periodu ostavljenom za dobrovoljni povratak u zemlju porekla: pravo na hitnu medicinsku pomoć u skladu sa odredbama zakona koji uređuje zdravstveno osiguranje, pravo na osnovno obrazovanje u slučaju maloletnika, kao i pravo uključivanja u program za podršku dobrovoljnog povratka, koji sprovodi organ nadležan za upravljanje migracijama po programu koji na predlog tog organa usvaja Vlada. Važno je istaći da Predlog zakona o azilu i privremenoj zaštiti isto tako reguliše pitanje dobrovoljnog povratka i predviđa da stranac čiji je zahtev za azil odlukom nadležnog organa odbijen ili odbačen ili ako je postupak azila obustavljen, stranac kom je odobrena privremena zaštita, kao i stranac kom je prestala zaštita zadržava sva prava predviđena Predlogom zakona o azilu i privremenoj zaštiti do povratka u zemlju porekla. Analizom horizontalne usklađenosti ovih odredaba može se primetiti da lica koja se u toku postupka azila, ili nakon što je doneta pozitivna oduka, opredele za dobrovoljni povratak imaju veći korpus prava u odnosu na stranca koji je prema odredbama Predloga zakona o strancima dužan da dobrovoljno napusti RS u predviđenom roku. 

Da bi povratak stranca u zemlju porekla bio održiv i trajan, potrebno je obezbediti odgovarajuće socioekonomske uslove kako bi se strancima obezbedio lakši prelaz od povratka do reintegracije, rehabilitacije i rekonstrukcije. S tim u vezi, veoma važnu ulogu imaju međunarodne organizacije te njihova podrška, koju one obezbeđuju različitim programima, kako neposrednim asistiranjem tokom samog povratka, tako i podržavanjem državnih organa prilikom izrade i sprovođenja razvojnih strateških dokumenata kojima treba da uključe potrebe povratnika i time povećaju njihove ekonomske prilike.

Lokalna integracija

U skladu sa čl. 34 Konvencije o statusu izbeglica i Statutom UNHCR-a, lokalna integracija predstavlja postepeni proces, koji obuhvata obezbeđivanje progresivno šireg obima prava za strance kojima je odobrena izbeglička zaštita (slično onom obimu koje uživaju domaći državljani), što podrazumeva stalno nastanjenje i mogućnost sticanja prava na državljanstvo naturalizacijom ukoliko stranac kojem je priznat izbeglički status ispunjava određene uslove predviđene nacionalnim pravnim okvirom zemlje u kojoj traži, odnosno u kojoj je dobio azil. Dalje, lokalna integracija obuhvata i preduzimanje odgovarajućih programa i mera radi ekonomskog osnaživanja i osposobljavanja izbeglica za samostalan život, kao i rad ulokalnim zajednicama na njihovom uključivanju i u društveni i kulturni životna lokalu.

Uslovi i način na koji lice kom je priznato pravo na utočište može steći državljanstvo Republike Srbije nisu bliže regulisani ni trenutno važećim Zakonom o državljanstvu RS, kao ni Zakonom o strancima. Zakon o azilu predviđa da lica kojima je odobreno utočište imaju pravo na boravak i zaštitu, pri čemu se ne obrazlaže o kom obliku boravka je reč. Imajući u vidu pravni okvir kojim se regulišu uslovi za ulazak, kretanje i boravak stranaca, pravo na boravak lica kojima je priznat status izbeglice tumači se isključivo kao pravo na privremeni boravak, pri čemu se ne propisuje mogućnost ostvarivanja prava na stalno nastanjenje. Pa tako, odredbe Zakona o strancima ne predviđaju mogućnost da se vreme odobrenog privremenog boravka izbeglice uračuna u vreme potrebno za dobijanje stalnog nastanjenja.

Polazeći od činjenice da su države potpisnice Konvencije o statusu izbeglica (među kojima je i Srbija) preuzele obavezu da licu kojem je priznat status izbeglice omoguće pristup proceduri za ostvarivanje prava na državljanstvo putem naturalizacije, neophodno je da se u predstojeće izmene zakonodavnog okvira (prvenstveno Predloga zakona o azilu i privremenoj zaštiti i Predloga zakona o dopunama Zakona o državljanstvu) uvrste i odredbe kojima će se regulisati uslovi i način ostvarivanja naturalizacije izbeglica.

Kada je reč o ekonomskom osnaživanju izbeglica, značajno je napomenuti da je u decembru 2016. godine usvojena Uredba o načinu uključivanja u društveni, kulturni i privredni život lica kojima je priznato pravo na utočište (u daljem tekstu „Uredbaˮ). Ona, između ostalog, podrazumeva i obezbeđivanje pomoći prilikom uključivanja na tržište rada (pomoć prilikom pribavljanja neophodnih dokumenata potrebnih za prijavljivanje za evidenciju Nacionane službe za zapošljavanje i agencija za zapošljavanje; pomoć prilikom započinjanja procedure priznavanja stranih školskih isprava, obezbeđivanja uključivanja u dodatno obrazovanje i obuke u skladu sa potrebama tržišta rada, kao i pomoć prilikom uključivanja u mere aktivne politike zapošljavnja). Mere aktivne politike zapošljavanja koje predviđa Pravilnik o kriterijumima, načinu i drugim pitanjima od značaja za sprovođenje mera aktivne politike zapošljavanja,  podrazumevaju: posredovanje prilikom zapošljavanja lica koja traže zaposlenje; profesionalnu orijentaciju i savetovanje o planiranju karijere; subvenciju za zapošljavanje; podršku samozapošljavanju; dodatno obrazovanje i obuku; podsticaje za korisnike novčane naknade; javne radove; mere aktivne politike zapošljavanja osoba sa invaliditetom i druge mere. Nacionalni akcioni plan zapošljavanja za 2017. godinu ne prepoznaje  izbeglice kao teže zapošljiva lica, ali načelno ističe da je i izbegla lica potrebno uključiti u programe i mere aktivnog zapošljavanja.

Prema odredbama Uredbe, KIRS ima ulogu da koordinira prilikom uključivanja izbeglica u društveni, kultruni i privredni život i da, zajedno sa drugim relevantnim državnim organima, izrađuje individualni plan integracije za svako lice kome je priznat status izbeglice. Realizovanje neposrednih aktivnosti uključivanja izbeglica u društveni i kulturni život lokalne zajednice u najvećoj meri zavisi od podrške međunarodnih i nevladinih organizacija civilnog društva.

Preseljenje

Preseljenje kao trajno rešenje može se ponuditi izbeglicama koje ne mogu da se vrate u zemlju porekla i ne mogu da se integrišu u zemlji azila ili se smatraju posebno ranjivom kategorijom izbeglica. Ono predstavlja postupak transfera stranca kom je priznat status izbeglice iz zemlje u kojoj je doneta pozitivna odluka u treću zemlju koja je spremna da ga prihvati. Kao mehanizam zaštite, postupak preseljenja treba izbeglicama da obezbedi međunarodnu zaštitu, trajno i održivo rešenje te da ojača princip solidarnost i podele odgovornosti između zemalja.

U skladu sa odredbama Priručnika za sprovođenje preseljenja, proces preseljenja obuhvata sledeće faze:

• identifikovanje izbeglica kod kojih je potrebno razmatrati mogućnost preseljenja;
• procena individualnih potreba preseljenja;
• priprema za podnošenje odgovarajuće dokumentacije za preseljenje;
• donošenje odluke UNHCR-a;
• donošenje odluke zemlje u kojoj lice treba da bude preseljeno;
• priprema i nadgledanje preseljenja.

U okviru svog mandata UNHCR sprovodi postupak identifikacije izbeglica kod kojih je potrebno razmatrati mogućnosti preseljenja. Da bi izbeglica bila kvalifikovana za postupak preseljenja, potrebno je da ju je UNHCR identifikovao kao izbeglicu u skladu sa odredbama Konvencije o status izbeglica, zatim da se nalazi u položaju naročite ranjivosti (npr. osobe kod kojih postoji rizik od povrede načela zabrane vraćanja, fizičkog napada, u šta se uključuje i seksualno nasilje) i da je utvrđeno da preseljenje u treću zemlju predstavlja jedino trajno rešenje za rešavanje njegovog slučaja. Nakon što je UNHCR identifikovao izbeglicu kao lice čije je preseljenje neophodno, obraća se jednoj ili više potencijalnih zemalja destinacija kako bi odlučile o prihvatu ovog lica po osnovu preseljenja. Prema podacima UNHCR-a, SAD, Kanada, Australija i Nordijske zemlje predstavljaju zemlje koje su prethodnih godina ponudile najveći broj mesta za prihvat izbeglica po osnovu preseljenja.

Dalje, potencijalna zemlja destinacije na osnovu nacionalne imigracione politike sprovodi zaseban postupak procene izbegličkog statusa lica koje je u postupku preseljenja i može da traži dodatne, odnosno različite uslove od onih koje traži UNHCR. S tim u vezi, a radi poboljšanja efikasnosti programa preseljenja, UNHCR radi sa zemljama preseljenja kako bi poboljšale i uskladile kriterijume preseljenja.

Od momenta stupanja na snagu Zakona o azilu, pa do kraja novembra 2017. godine doneto je 103 pozitivne odluke, od čega je dodeljeno 44 izbeglička statusa i 59 supsidijarnih zaštita.

Tokom 2016. godine u postupak preseljenja iz Srbije uključeno je 11 izbeglica, koje su upućene u Švedsku, Norvešku, Francusku i Veliku Britaniju.