U nastojanju da se zaustavi urušavanje demokratije unutar Evropske unije (EU), u svim zemljama članicama biće godišnje praćena vladavina prava. Povod za usvajanje novog mehanizma jeste kontinuirano i sistematsko urušavanje vladavine prava i demokratskih institucija u Mađarskoj i Poljskoj, ali i u drugim zemljama članicama EU, piše istraživačica Beogradskog centra za bezbednosnu politiku (BCBP) Maja Bjeloš.
foto: Pixabay
Tekst je sastavni deo 20. broja biltena rEUformator - informatora o poglavljima 23 i 24.
Počev od Varšave, preko Budimpešte i Valete, pa sve do Bukurešta urušavaju se temeljne vrednosti, na kojima počiva Evropska unija. Dok mađarski premijer preuzima svu štampu u zemlji, potkopava medijske i druge slobode i izbacuje „progresivneˮ univerzitete van zemlje, Vlada Poljske napada nezavisnost ustavnih sudija i krši prava žena. Istovremeno, Vlada Rumunije pokušava da dekriminalizuje korupciona krivična dela, a ubistva novinara na Malti i u Slovačkoj šokiraju građane širom Evrope. Građani Evropske unije traže pomoć od Brisela, ali utisak je da dosad nije učinjeno dovoljno da se građanska, odnosno demokratska prava i zajedničke vrednosti EU zaštite od uplitanja politike.
Zaštita od kršenja vladavine prava u EU do sada je bila moguća, između ostalog, pokretanjem postupka iz člana 7 Ugovora o Evropskoj uniji. Novina je da će Evropska komisija ubuduće objavljivati godišnji izveštaj o stanju u oblasti vladavine prava u svakoj zemlji članici. Ovaj mehanizam biće dodatno ojačan Uredbom o zaštiti budžeta Unije, koja omogućava blokiranje pristupa fondovima EU kako bi se zaštitili finansijski interesi Unije od finansijskih gubitaka u slučaju da budu otkriveni „opšti nedostaciˮ u vezi sa vladavinom prava u državi članici. U međuvremenu, Evropski parlament je izglasao budžetsku shemu od skoro milijardu evra podrške za organizacije civilnog društva, koje rade na promociji ljudskih prava i demokratije u EU.
Kvaka 22 iz člana 7
Najpoznatiji mehanizam za zaštitu svih zajedničkih vrednosti jeste takozvana procedura iz člana 7 Lisabonskog sporazuma, koja omogućava progresivno sankcionisanje vlade bilo koje zemlje članice EU i može rezultirati obustavom njihovog glasačkog prava prilikom donošenja važnih odluka ili zakonodavnih akata. Međutim, iako uveden pre dvadeset godina, taj mehanizam nije upotrebljen sve do decembra 2017. godine, kada ga je Evropska komisija aktivirala prvi put protiv Vlade Poljske. U slučaju Mađarske, Evropski parlament je u septembru 2018. godine, na osnovu izveštaja poslanice EP Zelenih/EFA Džudit Sargentini, pokrenuo postupak, označivši Vladu Mađarske kao „sistemsku pretnjuˮ demokratiji i vladavini prava. U maju 2019. Komisija je upozorila rumunske vlasti na mogućnost pokretanja člana 7 zbog ugrožavanja nezavisnosti pravosuđa, rasprostranjene korupcije i nedavnih izmena Krivičnog zakonika Rumunije, kojim se legalizuje nekažnjivost visokih državnih finkcionera za krivična dela, uključujući u to i korupciju.
Iako je u načelu veoma moćan pravni mehanizam, pokretanje procedure i dosledna primena ovog člana u praksi još nije proizvela očekivane i učinkovite rezultate. Prvo, ovaj mehanizam se koristi u krajnjem slučaju, onda kada su iscrpljeni svi drugi raspoloživi mehanizmi, poput međuvladinog dijaloga. Drugo, komplikovana procedura odlučivanja unutar EU otežava njegovu primenu. Naime, šefovi država i vlada (svih članica osim one koja je predmet odlučivanja) u Evropskom savetu moraju jednoglasno da utvrde postojanje ozbiljnog i upornog kršenja zajedničkih vrednosti da bi se potom odlučivalo i o suspendovanju određenih prava države članice. To znači da je dovoljno da postoji jedan saveznik među ostalim državama članicama pa da država članica o kojoj je reč bude sigurna da neće biti sankcionisana.
Urušavanje vladavine prava imaće finansijske posledice
Situacija u Poljskoj i Mađarskoj potvrdila je da mere predviđene Ugovorima nisu dovoljne da bi se efikasno suprotstavilo kršenjima vladavine prava do kojih može doći u državama članicama. Stoga je Evropska komisija predložila uvođenje novih mehanizama za praćenje vladavine prave unutar zemalja članica EU.
Finansijska podrška organizacijama civilnog društva
Nakon pokretanja „člana 7ˮ protiv Poljske i Mađarske, važan korak koji je EU preduzela bio je podrška civilnom društvu, akademskoj zajednici i medijima. Evropska komisija je predložila povećanje finansiranja programa Kreativna Evropa u iznosu od 1,87 milijardi evra za period 2021-2027. i uspostavljanje novog fonda „Pravosuđe, pravda i vrednostiˮ radi pružanja podrške akademskoj zajednici i organizacijama civilnog društva koje rade na promociji ljudskih prava i očuvanju otvorenih, demokratskih i uključivih društava. Planirano je da fond u okviru novog EU finansijskog okvira za period 2021-2027. raspolaže sredstvima u visini od 947 miliona evra - 642 miliona evra za program „Prava i vrednosti”, odnosno 305 miliona evra za program „Pravosuđeˮ. Evropski parlament je početkom 2019. podržao ovaj program.
Godišnji izveštaj Evropske komisije o vladavini prava
Nedugo potom, odlazeća Evropska komisija rešila je da uvede novi mehanizam pomoću kojeg bi Brisel mogao godišnje da proverava da li se zemlje članice pridržavaju vladavine prava i da na taj način spreči urušavanje nezavisnog pravosuđa, gušenje slobode medija i civilnog društva. Detalji o novom mehanizmu vladavine prava navedeni su u dokumentu koji je u aprilu 2019. objavio potpredsednik Komisije Frans Timermans. On je najavio da će Evropska komisija objaviti godišnji izveštaj o vladavini prava, koji će obuhvatiti sve zemlje članice kako bi pomogla u otkrivanju „nastalih problema vladavine prava gde god se pojaveˮ. U tu svrhu Komisija će uspostaviti posvećeni dijalog sa zemljama članicama o vladavini prava, formirajući mrežu nacionalnih kontakt osoba. Dve nedelje pre objavljivanja ovog dokumenta, Belgija i Nemačka su zajedno predložile mehanizam za praćenje vladavine prava u svim zemljama članicama EU. Novi mehanizam nije zamena za postojeće procedure, već bi trebalo da se primenjuje paralelno sa procedurom člana 7, koja je sadržana u ugovorima.
Finansijske sankcije za nepoštovanje vladavine zakona
Od svih predloženih mera, najveću polemiku unutar EU izazvao je predlog Evropske komisije o mogućnosti da se ovaj mehanizam veže za novi budžet EU. Komisija je u maju 2018. predstavila „Predlog uredbe o zaštiti budžeta Unijeˮ, koja bi Komisiji omogućila da Savetu ministara predloži sankcije u vezi sa finansiranjem iz budžeta EU u slučajevima kršenja vladavine prava. To uključuje obustavu plaćanja, suspenziju, smanjenje ili čak ukidanje zakonskih obaveza (za plaćanje), kao i suspenziju programa i transfer novca u druge programe. Početni tekst pretrpeo je izmene nakon niza amandmana koje su predložili poslanici Evropskog parlamenta. Iako usvojena 4. aprila 2019, Uredba će se primenjivati od 1. januara 2021. godine.
Briga o vladavini prava ili o finansijskim interesima EU?
Evropska komisija - i njena nova predsednica Ursula fon der Lajen - obećala je da „ne može biti kompromisaˮ kada je reč o vladavini prava širom Evropske unije. Ipak, uprkos hitnosti situacije, Evropska partija zelenih (The Greens/EFA) smatra da obećanja predsednice Fon der Lajenove i konkretni predlozi koje je predstavila Evropska komisija nisu dovoljni. Uredba o zaštiti budžeta Unije u slučaju opštih nedostataka u vezi sa vladavinom prava u državama članicama, koja je do sada jedini zakonodavni predlog na stolu, ograničena je na ona pitanja vladavine prava, koja utiču na principe dobrog finansijskog upravljanja i propušta da uspostavi direktnu vezu između finansiranja iz EU i budućeg godišnjeg praćenja vladavine prava.
Prema mišljenju „Zelenihˮ i stručnjaka iz različitih evropskih think tank organizacija, došlo je do zamene teza - umesto da se jača vladavina prava, u suštini se štite finansijski interesi EU. Naime, predlog je opravdan ne toliko kao mehanizam za osiguranje poštovanja vladavine prava mogućim usvajanjem finansijskih mera već obrnuto, kao brz i efikasan sistem za zaštitu finansijskih interesa Unije onda kada su ugroženi „opštim nedostacimaˮ vladavine prava, koji posebno pogađaju institucije koje se bave budžetom Unije, njenom potrošnjom i istragom prevara. Pritom, definicija „opštih nedostatakaˮ vladavine je toliko široka da postoje poteškoće prilikom njenog tumačenja i procenjivanja, a praktično otvara vrata EU za procenjivanje funkcionisanja svih javnih institucija, jer većina njih utiče na upravljanje finansijskim fondovima i samim tim i na upravljanje budžetom EU.
„Zeleniˮ smatraju da je pristup Komisije blag, budući da osim Uredbe izbegava da predloži konkretno zakonodavstvo. Umesto zakonodavstva, strategija Komisije je da umanji rizik od sukoba između država članica, čime se više fokusira na formiranje mreže nacionalnih kontakt tačaka za uspostavljanje boljeg dijaloga i razmenu informacija o pitanjima vladavine prava.
Stoga je predlog „Zelenihˮ da se sistem za godišnju procenu poštovanja osnovnih prava i vladavine zakona u svim zemljama EU ojača time što će, u okviru Odbora za građanske slobode (LIBE) Evropskog parlamenta, biti formirana stalna grupa/komisija nezavisnih stručnjaka za nadgledanje vladavine prava i osnovnih prava, koja bi pratila situaciju u svakoj članici EU, davala preporuke i predlagala sankcije.
Inicijativa pred otporom
Glavni otpor uvođenju novog mehanizma za praćenje vladavine prava dolazi, očekivano, iz Mađarske i Poljske. Tokom sastanka ministara spoljnih i evropskih poslova EU u Briselu 19. novembra 2019. u okviru finskog predsedavanja EU, Mađarska je stavila veto na predlog rezolucije za zamenu postojećeg formata međuvladinog dijaloga o vladavini prava novim, prema kojem bi Evropska komisija izradila godišnji izveštaj o stanju vladavine prava u svakoj članici EU. Prema shvatanju Vlade Mađarske, novi mehanizam je suvišan, jer Komisija već poseduje mehanizme za sprovođenje poštovanja EU ugovora. Iz istog razloga su zemlje Višegradske četvorke, prilikom pregovaranja o predlogu novog predsednika Evropske komisije nakon evropskih izbora u maju, insistirale da to ne bude Frans Timermans, glavni kandidat evropskih socijalista i sinonim za novu odlučnost EU u borbi protiv kršenja vladavine prava.
Vladavina prava i spolja i iznutra
Jačanje mehanizama za praćenje i ocenjivanje stanja vladavine prava unutar Evropske unije pozitivan je signal za sve zemlje Zapadnog Balkana, koje teže učlanjenju u EU. Prvo, stavlja se do znanja da simulacija reformi pukim štikliranjem stavki bez sadržine ne vodi nikuda. Unija je iz sopstvenih grešaka, kako iz prethodnih tako i tekućih proširenja, naučila da je neophodno bolje nadzirati pretpristupne reforme, ali i ne dozvoliti da se točak reformi zaustavi u trenutku pristupanja ili da čak krene unazad. Čak i da simulacijom preskoči najvažnije stepenike pristupnog procesa, članstvo neće učiniti državu članicu imunom na nadziranje i moguće sankcionisanje. Drugo, Evropska unija je pokazala spremnost da zavodi red i u kući, a ne samo u dvorištu. To će bitno umanjiti optužbe da EU primenjuje dvostruke standarde. Treće, podsetimo se da je promocija vladavine prava, demokratije i ljudskih prava prvo našla mesto među ciljevima spoljne politike EU (Ugovor iz Mastrihta 1993), a tek onda i među temeljnim vrednostima koje EU treba da brani i iznutra (Ugovor iz Amsterdama 1999). Upravo je fokus na ovom aspektu spoljnog delovanja EU doveo do toga da se ona naziva normativnom silom. Ona na sve treće zemlje, a naročito na zemlje kandidate, mora prvenstveno da deluje snagom svog uzora. Sve dok u svojim redovima ima države čije vlade guše nezavisnost sudstva i sve kritičke glasove u akademiji, civilnom društvu, medijima, njena snaga ozbiljno je narušena.
