Rešavanje otvorenih pitanja: Zalog dobrosusedske politike

Da bi uspešno okončala pregovore o članstvu u EU, Srbija mora da pokaže jasno opredeljenje za razvoj dobrosusedskih odnosa. Ključni korak ka tome predstavlja rešavanje nagomilanih bilateralnih sporova, koji su u najvećoj meri zaostavština raspada nekadašnje zajedničke države, zaključuje Milan Aleksić iz Centra za primenjene evropske studije.

Fotografija: European Western Balkans

Tekst je sastavni deo jedanaestog broja biltena rEUformator - informatora o poglavljima 23 i 24.

UVOD

Proces pridruživanja Evropskoj uniji zemalja kandidata, pre svega, podrazumeva ispunjavanje kriterijuma zacrtanih u pregovaračkim poglavljima, kojih trenutno ima 35. Međutim, pored konkretnih zahteva za pojedine oblasti, koje sadrže ova poglavlja, on takođe pretpostavlja ispunjavanje i širih, opštih političkih, ekonomskih i administrativnih kriterijuma, koji se zovu još i kriterijumi iz Kopenhagena. Jedan od veoma značajnih političkih preduslova za učlanjenje u Evropsku uniju jeste i regionalna saradnja, odnosno negovanje dobrosusedskih odnosa. Ovaj preduslov naveden je u nekoliko strategija o proširenju Evropske unije i ugrađen u pretpristupne mehanizme sa pojedinačnim zemljama kandidatima. Imajući u vidu turbulentni i nasilni raspad bivše Jugoslavije, ispunjavanje ovog preduslova ostaje posebno važno za zemlje naslednice Jugoslavije, odnosno za region Zapadnog Balkana.

Srbija predstavlja ključnu zemlju ovog regiona, koja je pregovore o članstvu u EU zvanično otpočela početkom 2014. godine i do sada otvorila nekoliko bitnih pregovaračkih poglavlja. Kako bi unapređivala i održavala dobre odnose sa svojim susedima, za Srbiju je od presudnog značaja da rešava i zatvori tzv. otvorena pitanja, koja su postala nakon što je Srbija dobila nove susede, odnosno sa zemljama nastalim raspadom Jugoslavije. Rešavanje ovih pitanja nije važno samo zbog razvoja dobrosusedskih odnosa, već i zbog samog procesa pridruživanja, jer bi, zapravo, svaki od pojedinačnih bilateralnih problema mogao da uspori, a možda i da zakoči taj proces. U nastavku ćemo dati pregled ključnih otvorenih pitanja koja postoje između Srbije i njenih suseda, i to pre svega onih za čije rešavanje su zainteresovane susedne države, od kojih su četiri već članice Evropske unije.

Deklarativna rešenost da se otvorena pitanja zatvore, suštinska nezainteresovanost

Otvorena pitanja, koja se često kao tema pojavljuju u srpskoj javnosti i na agendi bilateralnih spoljnopolitičkih susreta predstavnika Srbije, aktuelizovana su nakon osamostaljenja jugoslovenskih republika te uspostavljanja diplomatskih odnosa sa njima. U tom smislu, najveći broj nerešenih bilateralnih pitanja Srbija ima sa Hrvatskom i Bosnom i Hercegovinom, pri čemu ova prva prednjače[1]. Otvorena pitanja između Srbije i Hrvatske mogla bi se u najširem smislu podeliti u tri grupe: ona koja se odnose na ratno (i istorijsko) nasleđe, zatim ona koja se odnose na pitanje položaja manjina i ona koja se odnose na pitanje utvrđivanja zajedničke granice. Ratno nasleđe predstavlja najdelikatniju, ali u isto vreme i najvažniju grupu koja sadrži tri krupna i još nerešena pitanja: pitanje suđenja za ratne zločine počinjene na prostoru Hrvatske u periodu 1991-1995, kao i sudske jurisdikcije za njihovo procesuiranje; zatim pitanje nestalih lica za kojima se traga još od početka ratnih dejstava, kao i pitanje povraćaja kulturnih dobara u Hrvatsku, koja su nakon ratnih zbivanja završila u Srbiji.

Pitanje ratnih zločina opterećuje dve države od završetka ratnih sukoba pa do danas, a naročito je aktuelizovano nakon što je Hrvatska 2013. godine postala punopravna članica EU, a Srbija otpočela pretpristupne pregovore i otvorila Poglavlje 23 - pravosuđe i osnovna prava, koje se odnosi i na ovu oblast. Za hrvatsku stranu ovde je najpre sporan srpski Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u postupku za ratne zločine, tzv. Zakon o univerzalnoj nadležnosti, pre svega zato što se on odnosi i na zločine počinjene na tlu Hrvatske, zbog kojih bi Srbija eventualno mogla da goni i hrvatske državljane. Upravo je ovaj Zakon bio kamen spoticanja prilikom otvaranja Poglavlja 23 između Srbije i EU, pa je zbog protivljenja Hrvatske ono za izvesno vreme bilo i odloženo. Pored nesuglasica oko ovog Zakona, ostaju i pitanja vezana za brojne slučajeve ratnih zločina, koji još nisu procesuirani, niti sa jedne niti sa druge strane, i koji u značajnoj meri mogu da naškode razvoju dobrosusedskih odnosa. Dalje, i pitanje nestalih lica nije zatvoreno ni posle više od dve decenije od završetka ratnih sukoba, premda su dve strane 2015. konačno uspele da usaglase svoje podatke i načine jedinstvenu listu nestalih, na kojoj se sada nalazi 1606 osoba[2]. Ovo pitanje dodatno je opterećeno i sporom identifikacijom svih preostalih lokaliteta na kojima se eventualno nalaze grobnice, kao i sporom identifikacijom ostataka pronađenih na utvrđenim lokalitetima. Konačno, pitanje povratka kulturnih dobara u Hrvatsku ne bi trebalo da predstavlja ozbiljniji problem u bilateralnim odnosima dveju država iako ni ono još nije zatvoreno. Dve strane su 2012. godine potpisale Protokol o povraćaju kulturnih dobara iz Srbije u Hrvatsku[3] i utvrdile broj predmeta i inventarskih jedinica koji još nisu vraćeni. Reč je samo o obezbeđivanju adekvatnih uslova za njihovo čuvanje u matičnim mestima u Hrvatskoj, na čemu već duži niz godina insistira srpska strana.

Za rešavanje položaja manjina je do sada više bila zainteresovana Srbija, imajući u vidu veliki broj izbeglica koje je primila iz Hrvatske, te njihov kasniji povratak i problematično ostvarivanje pojedinih prava u procesu reintegracije. Sa druge strane, Hrvatska je pitanje položaja svoje manjine u Srbiji aktuelizovala nakon otvaranja pregovora između Srbije i EU, pa je nakratko i blokirala otvaranje Poglavlja 26 - obrazovanje i kultura, jer je bila nezadovoljna načinom ostvarivanja prava pripadnika hrvatske manjine u obrazovnom sistemu, odnosno sporom distribucijom udžbenika na hrvatskom jeziku. Manjinsko pitanje dodatno je opterećeno i „ozakonjenjemˮ bunjevačke manjinske zajednice u Srbiji, koju hrvatska strana vidi kao srpski projekat osmišljen da bi se rastakao hrvatski nacionalni korpus. Pitanje adekvatnog predstavljanja Hrvata u predstavničkim telima na svim političkim nivoima u Srbiji za hrvatsku stranu takođe predstavlja nerešeno pitanje u odnosima između dveju zemalja, koje bi u budućem periodu moglo da se odrazi i na pregovarački proces sa EU.

Što se tiče graničnog spora, reč je zapravo o različitom tumačenju granične linije, odnosno toga kuda ona treba da prođe na delu zajedničke granice, koji čini Dunav. Srpska strana insistira na tome da granica, shodno međunarodnom pravu, treba da prati maticu reke, što znači da granična linija treba uglavnom da ide sredinom reke. Za hrvatsku stranu polazište predstavljaju zemljišne, odnosno katastarske knjige (još iz doba Austrougarske), prema kojima bi granica šetala sa jedne na drugu obalu i presecala Dunav desetak puta, jer je on vremenom meandrirao i izmenio tok. Hrvatska strana insistira na ovakvom tumačenju, zato što bi njoj pripalo 9/10 sporne teritorije od oko 10 000 hektara zemljišta, s obzirom da se ono uglavnom nalazi na levoj, srpskoj strani reke. Iako su dve strane osnovale i zajedničku komisiju koja bi trebalo da reši ovo pitanje, ona se u poslednjih nekoliko godina vrlo retko sastajala i rešavanje ovog pitanja gotovo da se nije pomerilo s mrtve tačke. Obe države su u više navrata najavljivale i međunarodno posredovanje, odnosno arbitražu za rešavanje ovog pitanja, ali ka tome zasad nije načinjen nijedan korak. Nesporno je da su i Hrvatska i Srbija u više navrata isticale neophodnost prevazilaženja postojećih bilateralnih sporova, osnovale više tela za rešavanje pojedinih pitanja - 2016. donele i zajedničku Deklaraciju u kojoj se, između ostalog, govori i o potrebi da se ova pitanja zatvore, no mali su izgledi da će u bližoj budućnosti do toga i doći.[4]

Status quo zacementiran

S obzirom na kompleksnu unutrašnju strukturu postdejtonske Bosne i Hercegovine, te na (u međunarodnim odnosima) neuobičajen odnos između dveju država (Srbija je garant postojanja ove druge), kompleksan je i način mogućeg rešavanja otvorenih bilateralnih pitanja između ovih dvaju suseda. Otvorena pitanja između Srbije i Bosne i Hercegovine nisu bila prisutna u javnoj sferi prethodnih godina onoliko koliko su to bili sporovi koje Srbija ima sa Hrvatskom, pre svega zato što je Hrvatska postala deo EU i direktno može da veže (što je, dakle, u više navrata i pokušala da učini) rešavanje svojih otvorenih pitanja sa Srbijom za njen pregovarački proces. Srbija i Bosna i Hercegovina imaju nerešeno pitanje granice, određene imovinske sporove, a manjinsko pitanje moralo bi biti posmatrano kroz drugačiju prizmu, s obzirom da su Srbi u Bosni i Hercegovini konstitutivni narod, za razliku od Bošnjaka (i Hrvata!) u Srbiji, koji predstavljaju manjinu. Granični sporovi se pre svega odnose na bosansku enklavu u opštini Priboj u Srbiji (selo Sastavci), te na meandriranje Drine (zbog čega je jedan katastarski deo srpske opštine Bogatić ostao na njenoj levoj strani, dakle u Bosni), ali i kontinuirano iskopavanje peska i šljunka na obe obale, što menja tok Drine i granicu između suseda.

Najznačajnija nerešena imovinska pitanja su takođe vezana za zajedničku granicu, s obzirom da je reč o infrastrukturnim objektima koji se nalaze na njoj ili oko nje. Ovde je reč o vlasništvu nad dvema hidrocentralama na reci Drini (HE „Zvornikˮ i „Bajina Baštaˮ), koje je u doba zajedničke države gradila Srbija, a koje su nakon raspada zemlje ostale podeljene graničnom linijom koja ide sredinom reke. Problem ovde predstavlja i nivelisanje nivoa vode u veštačkim jezerima koja su nastala izgradnjom hidrocentrala. Naime, Srbija niveliše nivo vode, a to dovodi do plavljenja uglavnom leve, bosanske strane reke. Ništa manje značajno nije i pitanje vlasništva nad deonicom železničke pruge Beograd-Bar, kod naselja Štrpci. Ova pruga čitavom dužinom ide kroz Srbiju i Crnu Goru, ali kod pomenutog naselja nekoliko kilometara prelazi i u Bosnu i Hercegovinu, što je takođe zaostavština zajedničke jugoslovenske države, kada su republičke granice bile administrativne, pa se nije mnogo vodilo računa o tome kuda prolazi njena trasa.

Manjinsko pitanje, kao što smo već pomenuli, u ovom slučaju ne može se posmatrati kao klasično manjinsko pitanje, pa ni kao otvoreno pitanje (položaj Bošnjaka u Srbiji do sada nije predstavljao kamen spoticanja između dveju zemalja), ali bi odnos Srbije prema Republici Srpskoj, koji počiva na održavanju specijalnih i paralelnih veza, mogao da utiče na odnose sa drugim entitetom u BiH, Federacijom Bosne i Hercegovine, te posledično sa Bošnjacima i Hrvatima, kao njegovim većinskim narodima. Konačno, Srbija i sa Bosnom i Hercegovinom deli pitanje nestalih osoba (nestalih tokom ratnih sukoba u BiH), ali je zbog složene unutrašnje strukture ove druge države u prethodnom periodu učinjen mali pomak u njegovom rešavanju. O potrebi da se reše sva otvorena i potencijalno problematična pitanja dve strane su više puta razgovarale, ali do njihovog zatvaranja još nije došlo.

Vežbanje kosovske politike

Sa Crnom Gorom, kao svojim najmlađim susedom, Srbija nema značajnijih otvorenih pitanja, osim što još nije izvršena demarkacija zajedničke granice i što je za Srbiju sporno ponašanje Crne Gore u međunarodnim odnosima kada je reč o Kosovu. Pitanje dvojnog državljanstva, pa i pitanje položaja srpskog naroda u Crnoj Gori danas figuriraju kao niskointenzivna i eventualno sporna pitanja na bilateralnoj agendi, dok je pitanje crnogorskog odnosa prema kosovskoj nezavisnosti sve više njeno unutrašnje pitanje, odnosno pitanje koje Srbija sve manje komentariše.

Sa druge strane, odnos Srbije prema ponašanju i spoljnopolitičkom delovanju Makedonije u vezi sa nezavisnošću Kosova nije poslednjih godina bio izbalansiran, što je u pojedinim trenucima dovodilo i do zatezanja u međusobnim odnosima (makedonsko glasanje za prijem Kosova u UNESCO), kao i do toga da se odnos Makedonije prema Kosovu nazove otvorenim pitanjem između Makedonije i Srbije. Međutim, imajući u vidu da se na kosovsku nezavisnost od početka gleda kao na globalno pitanje, odnosno kao na međunarodni, a ne bilateralni problem Srbije, afirmativni odnos pojedinačnih zemalja prema kosovskoj samostalnosti suštinski nema kapacitet da preraste u otvoreno pitanje sa tim zemljama, već isključivo može da dovede do povremenih i privremenih zatezanja spoljnopolitičkih odnosa Srbije. Iako su zvaničnici i Srbije i Makedonije u više navrata isticali kako između dvaju suseda nema otvorenih pitanja, njihov odnos dalje opterećuje i nerešeni status kanonski nepriznate Makedonske pravoslavne crkve (koja se odvojila od Srpske pravoslavne crkve), kao i različito tumačenje pojedinih istorijskih događaja, odnosno njihovo obeležavanje. Tako, recimo, Makedonija nije mogla da obeleži prvo zasedanje ASNOM-a[5] i stvaranje moderne makedonske države u manastiru Prohor Pčinjski, koji se nalazi na teritoriji Srbije, iako su makedonski zvaničnici to više puta tražili od svojih srpskih kolega.

Stari susedi: manjine su ključ

Odnos Srbije sa starim susedima, Mađarskom, Rumunijom i Bugarskom, uglavnom je dobar i rasterećen graničnih i imovinskih sporova, koje ona ima sa bivšim jugoslovenskim republikama. Međutim, manjine sve tri države žive u Srbiji, a njihov položaj je tokom poslednjih nekoliko godina pretio da će prerasti u otvoreno pitanje, pa i da će uticati na proces pridruživanja Srbije EU, što se, zapravo, u nekoliko mahova i desilo. Mađarska je tako 2012. zapretila da će blokirati dodeljivanje Srbiji statusa zemlje kandidata za članstvo u EU zbog spornog Zakona o restituciji, kojim je izuzet veliki broj pripadnika mađarske populacije u Srbiji. Srbija je morala da reaguje na mađarske zahteve i da reši spor odredbama kasnije donetog Zakona o rehabilitaciji, te da predupredi mogućnost da joj ne bude dodeljen kandidatski status. Sličnih problema bilo je i sa Rumunijom, pre svega zbog položaja vlaške manjine u Istočnoj Srbiji, koju Rumunija smatra delom rumunske zajednice. Srbija se obavezala da će rešiti eventualne probleme u vezi sa položajem Vlaha (koji uključuju i standardizaciju vlaškog jezika, omogućavanje obrazovanja i informisanja na vlaškom/rumunskom, bogosluženje na vlaškom jeziku), u sklopu čega je odobrila Rumuniji da otvori svoj konzulat u Zaječaru.[6]

Bugarska je u više navrata isticala kako nema otvorenih pitanja sa Srbijom, ali je u isto vreme upozoravala da će insistirati na tome da se reši položaj bugarske manjine u Srbiji, odnosno da će njegovo rešavanje vezati za pristupanje Srbije Evropskoj uniji. Ovo znači da je, kao i u slučaju Rumunije i Mađarske, manjinsko pitanje zapravo potencijalno otvoreno bilateralno pitanje. Položaj Bugara u Srbiji je pre svega potrebno unaprediti kroz službenu upotrebu bugarskog jezika na lokalnom nivou i omogućavanje obrazovanja na tom jeziku (Bugarska je u više navrata negodovala zbog nedostatka odgovarajućih udžbenika za nastavu na bugarskom jeziku). U bilateralnim odnosima Bugarska takođe povremeno pominje i nemogućnost da se bogosluženje u bugarskim sredinama u Srbiji vrši na bugarskom jeziku, ali ovo pitanje, kao i u slučaju Rumunije, treba da rešavaju dve pomesne crkve, a ne države. Ne zaboravljajući, dakle, činjenicu da su sve tri države već postale članice Evropske unije, trebalo bi pažljivo pratiti položaj mađarske, rumunske (i vlaške) i bugarske manjine, a eventualne manjinske sporove zajednički rešavati.

Multilateralna pitanja

S obzirom na specifičan međunarodni položaj Kosova, nije jasno da li odnos između Srbije i Albanije danas možemo posmatrati kao odnos dveju susednih država, pošto se Srbija sa ovom zemljom graniči isključivo preko Kosova. U svakom slučaju, njihov bilateralni politički odnos poslednjih godina pre svega je oblikovan pitanjem kosovske nezavisnosti, koja je tema za sebe, pa se ovde njome nećemo dalje baviti. Ostala bilateralna pitanja sa susednim zemljama, za koja možemo reći da još uvek nisu zatvorena, a koja su u izvesnom smislu i multilateralna, odnose se prevashodno na nasleđe bivše jugoslovenske države. Srbija sa svojim „novimˮ susedima deli važno i široko pitanje sukcesije, koje ni nakon dve i po decenije od raspada zajedničke države nije rešeno. Zemlje naslednice potpisale su 2001. godine Sporazum o sukcesiji, koji definiše oblasti i način podele zajedničke imovine u tim oblastima, ali je veliki deo sukcesivne mase još nepodeljen, odnosno čitav proces teče sporo i uz povremene nesuglasice i pitanja je kad će i da li će podela zajedničke imovine biti u potpunosti skinuta sa političke agende.

Bez obzira što srpski zvaničnici često naglašavaju potrebu da se otvorena pitanja sa susedima reše, katkad prećutkujući činjenicu da ona uopšte postoje, i ističu bilateralnu saradnju u prvi plan, razvoj dobrosusedskih odnosa, pre svega, treba da se zasniva na aktivnom i kontinuiranom rešavanju bilateralnih sporova. Deklarativno zalaganje za njihovo rešavanje dovelo je do situacije u kojoj neka od ovih pitanja vremenom postaju još kompleksnija za rešavanje, izazivaju tenzije na drugim bilateralnim poljima, te nepotrebno usložnjavaju i odnos Srbije sa EU. Konačno, rešavanje otvorenih pitanja nije samo zalog bržeg pristupanja Srbije Evropskoj uniji već i realni pokazatelj koliko je ona zaista spremna da razvija dobrosusedske odnose i unapređuje regionalnu saradnju.