Izvor: Pixabay
Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, na snazi u Srbiji od 2004. pokazao se kao najvažnije sredstvo za postizanje odgovornije vlasti, otkrivanje nepravilnosti u njihovom radu, praćenje sprovođenja zakona u svim drugim oblastim i rad novinara - istraživača. Ovaj zakon je po relevantnim međunarodnim istraživanjima i dalje važi kao jedan od najboljih. I pored toga, odavno je prepoznata potreba da se pojedine norme poboljšaju ili preciziraju, pa je još 2012. bio formulisan predlog izmena i dopuna, koji je sledeće godine Vlada povukla iz procedure. Još ranije, 2007. u Skupštinu je stigao predlog nevladinih organizacija podržan od strane 35.870 birača, koji nikad nije razmatran.
Postupak izrade novih zakonskih rešenja mogao je da bude veoma brzo završen, da je za to postojala spremnost na političkom nivou odlučivanja. Umesto toga, izmene su planirane za daleku budućnost, ali ni ti rokovi nisu poštovani, tako da zakon nije promenjen ni onda kada je originalno planirano u nacionalnim strateškim dokumentima (2014, prema AP Strategije za borbu protiv korupcije), niti u rokovima iz Akcionog plana za poglavlje 23 pregovora Republike Srbije sa Evropskom unijom, 2016. Izmene ovog zakona su bile planirane ili pominjane i u drugim strateškim dokumentima Republike Srbije, npr. u vezi sa reformom javne uprave i partnerstvom za otvorenu upravu. Preporuke za izmenu ovog zakona davale su i međunarodne institucije (npr. SIGMA, 2016).
Кad je reč o AP za poglavlje 23, sama preporuka je veoma loše definisana jer vezuje probleme pristupa informacijama za pojedine oblasti (neke od njih pogrešno odabrane), a ne za sistemsko odsustvo volje da se Zakon primeni u svakom slučaju kada postoji obavezujuća odluka Poverenika (203 takve odluke nisu izvršene, prema izveštaju za 2017), ignorisanje zahteva od strane Vlade Srbije i sve češće sumnjive tvrdnje organa vlasti da ne mogu da omoguće pristup jer informaciju navodno ne poseduju. Na ove probleme, koji se ponavljaju iz godine u godinu, nadovezuje se činjenica da je Narodna skupština poslednji put razmatrala zaključke povodom izveštaja Poverenika za 2013, ali da ni tada nije pozvala na odgovornost Vladu zbog toga što problemi nisu rešeni. U 2017. su „institucija Poverenika i poverenik lično, bili izloženi negativnoj kampanji povodom iskonstruisane navodne kandidature poverenika za gradonačelnika Beograda“. Na sve to se nadovezuje izuzetno mali broj pokrenutih postupaka za kažnjavanje prekršilaca i potpuna blokada zakonskog mehanizma za izvršenje odluka Poverenika u drugoj polovini 2017.
Nacrt izmena i dopuna Zakona, koji je Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave objavilo marta 2017, i pored niza korisnih normi, predstavlja razočaranje. Nacrt sadrži i neka rešenja koja će suziti obim prava na pristup informacijama i usporiti ostvarivanje tog prava. Nedopustivo je da nacrt, koji se donosi kako bi popravio stanje u ovoj oblasti, bude u bilo čemu lošiji u svojim rešenjima od aktuelnog teksta, od preporuka koje su našim državnim organima dali eksperti međunarodnih organizacija koji su pozvani da daju svoj sud, da se njime ne rešavaju problemi prepoznati u godišnjim izveštajima Poverenika, kao ni problemi koji su izričito pomenuti u opisu stanja za pregovaračko poglavlje 23, i da zaostaje čak i za rešenjima iz teksta koji je poslužio kao početna osnova za rad (predlog izmena zakona iz 2012). Smatramo da ni jedno poboljšanje zakonskog teksta ne može da potre efekte pogoršanja drugih odredaba, zbog čega ni ovaj Nacrt, ni potonji predlog i usvojene izmene ne bi trebalo tumačiti prostim sabiranjem „pluseva“ i „minusa“.
Pravo na pristup informacijama se efektivno smanjuje u izmenjenom članu 3, koji definiše krug „organa vlasti“. Najveći problem predstavlja potpuno izuzimanje društava kapitala „koja posluju na tržištu u skladu sa propisima o privrednim društvima“, čak ni kada je država član ili akcionar takvog preduzeća. Tako se iz obaveze da omoguće pristup informacijama izuzimaju brojna preduzeća koja raspolažu značajnom javnom imovinom samo zbog toga što su u nekom trenutku promenila pravni oblik - najčešće je reč o prelasku iz statusa javnog preduzeća u društvo kapitala. Кao primer mogu da se navedu preduzeća poput „Elektromreža Srbije“, „Кoridora Srbije“, DIPOS i „Železnica Srbije“. Budući da je odluka o tome koja će preduzeća promeniti svojinski oblik u krajnjoj liniji arbitrerna jer zavisi od slobodne procene celishodnosti koju donosi Vlada i lokalne skuppštine (mada je pretvorba u nekim slučajevima takođe i posledica poštovanja EU regulativa ili namere da se udeli u preduzeću prodaju), uključivanje ovakve odrebe u Zakon bi moglo dovesti do drastičnog umanjenja transparentnosti rada ovog dela javnog sektora. Primetan je trend da se sve veći broj preduzeća koja su bila javna pretvara u društva kapitala, zadržavajući istu delatnosti i imovinu, pa nema osnovanog razloga da bude bitno drugačije ni sa obavezama u pogledu javnosti rada. Naprotiv, sve više narasta potreba da se kroz Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja omogući uvid u deo podataka i kod preduzeća u kojima je država manjinski vlasnik, kako bi javnost imala mogućnost da sagleda racionalnost korišćenja javnih sredstava i rada predstavnika države u takvim preduzećima. Ovo je posebno bitno kod zajedničkih preduzeća koja su formirana u sklopu javno-privatnog partnerstva, gde javni partner unosi ne samo deo imovine u preduzeće, već može imati i obaveze u pogledu sveukupnog poslovanja takvog pravnog subjekta.
Treba istaći da u postojećem Zakonu o slobodnom pristupu informacijama već postoje mogućnosti da se zaštite legitimni interesi ovih preduzeća (npr. zaštita poslovne tajne), kada oni mogu biti ugroženi obelodanjivanjem informacija za koje su zainteresovani i njihovi konkurenti. Potrebno je samo da ti interesi budu valjano obrazloženi i da budu zasnovani na pravnim osnovima koje je zakonodavac prepoznao.
U članu koji se bavi zloupotrebom prava uvodi se mogućnost da organ vlasti odbije zahtev, „ako BI POSTUPANJE ORGANA JAVNE VLASTI PO ZAHTEVU ZAHTEVALO PREКOMERAN UTROŠAК VREMENA ILI SREDSTAVA, NESRAZMERAN U ODNOSU NA INTERES JAVNOSTI DA ZNA“. Da bi ovaj izuzetak bio opravdan, potrebno je da organ vlasti prethodno uloži napor da udovolji zahtevu tražioca u meri i na način koji ne bi remetio normalan proces rada organa. Pored toga, ne bi bilo primereno da se organ poziva na to da mu je otežano da postupi po zahtevu a da je istovremeno sam prekršio zakonsku ili drugu obavezu da unapredi sistem za vođenje informacija, na primer, tako što bi formirao bazu.
U članu 27. se predviđa promena koja bi uvela drugačija pravila u odnosu na povezane odredbe Zakona o upravnim sporovima i na dugogodišnju potvrđenu sudsku praksu bivšeg Vrhovnog suda Srbije (upravno odeljenje) i sadašnjeg Upravnog suda. Prema Nacrtu bi organ vlasti (a ne samo tražilac informacije i javni tužilac u izuzetnim slučajevima) mogao da povede upravni spor protiv Poverenikovog rešenja. Ovakva sudska praksa proističe iz pravila da nije dopuštena tužba prvostepenog organa uprave protiv odluke drugostepenog, a koja se primenjuje kod upravnih sporova u drugim oblastima. Na javnoj raspravi o Nacrtu, 27. marta 2018, predstavnik Upravnog suda je ukazao i na neustavnost ovog rešenja iz Nacrta.
Ovo pravilo bi bitno ugrozilo ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja i ne bi ga trebalo prihvatiti (izmenjeni član 27. st. 1), ni kada bi se utvrdilo da je ono u skladu sa Ustavom, sa drugim propisima, sa namerama originalnog zakonopisca ili praksom drugih zemalja, kao što se ponegde tvrdi. Ukoliko bi takvo rešenje bilo prihvaćeno, organi vlasti, koji trenutno čine prekršaj kada ne postupaju po konačnim rešenjima Poverenika, nakon što neopravdano uskrate pristup informacijama, mogli bi da nastave sa uskraćivanjem informacija legalno. Budući da je čekanje na dokumente i inače predugo, uvođenje mogućnosti da se ono prolongira za najmanje nekoliko meseci, predstavljalo bi ozbiljan atak na ostvarivanje prava na pristup informacijama. Za očekivati je da bi ono generalno najviše ugrozilo organizacije koje žele da vlast učine odgovornijom i novinare-istraživače, jer bi ih u brojnim situacijama onemogućilo da na vreme upozore na štetnost odluka organa vlasti. Time bi se šteta prenela i na društvo u celini, koje bi trebalo da ima koristi od praćenja rada organa vlasti. Ne treba zaboraviti ni drugi razlog za neprihvatanje ove odredba - da bi uvođenje ovakve odredbe moglo značajno da unapredi i inače preopterećeni Upravni sud.
U vezi sa ovim napominjemo da podaci iz svih dosadašnjih izveštaja Poverenika pokazuju da su u ogromnoj većini slučajeva žalbe tražilaca informacija bile opravdane, da su u većini slučajeva organi vlasti dobrovoljno ispunjavali zahteve, ne čekajući da Poverenik donese rešenje, ili da su to činili bez pogovora kada rešenje bude izdato. Uvođenje prava na vođenje upravnog spora bi očekivano moglo da dovede do smanjenja spremnosti organa vlasti da poštuju odluke Poverenika, ali i do smanjenja spremnosti da inicijalno pruže informaciju tražiocu (računajući na to da će ovaj odustati zbog dugog trajanja spora).
Broj situacija u kojima je javni tužilac, na inicijativu organa vlasti pokretao upravni spor protiv Poverenikovog rešenja meri se desetinama (ukupno 26 do marta 2017, četiri tokom 2017. godine, prema poslednjem izveštaju), jer mora da prođe kroz „filter“ tužiočeve procene postojanja povrede zakona na štetu javnog interesa. Ukoliko bude prepušteno organima vlasti da procenjuju da li je došlo do povrede javnog interesa povernikovim rešenjem, za očekivati je da bi broj takvih upravnih sporova bio stotinama puta veći.
Nacrt zakona je propustio da predvidi efikasniji sistem izvršenja Poverenikovih odluka. Takođe, Nacrt ne rešava ni pojedine druge probleme, koji su odavno poznati, kao što je, na primer, nemogućnost da se izjavi žalba kada informaciju uskrati šest organa vlasti (Vlada, Skupština, Predsednik, Vrhovni kasacioni sud, Republički javni tužilac, Ustavni sud) ili pitanje pokrivanja troškova izrade kopije dokumenata.
Radi prevazilaženja najkrupnijih problema koji su ovde pomenuti i radi preciziranja i poboljšanja Nacrta zakona po drugim pitanjima (npr. izbor i razrešenje Poverenika, definicija novouvedenih kategorija organa vlasti), Transparentnost Srbija je izradila analizu i konkretne preporuke za izmenu i dopunu normi, odnosno davanje dodatnih obrazloženja.
Izradu amandmana podržala je Evropska unija svojim programom „Instrument za civilno društvoˮ (Civil Society Facility) u okviru Instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA). Za sadržaj ove publikacije isključivo je odgovoran izdavač, a izneti stavovi ne predstavljaju nužno i stavove EU.
