Tekst je sastavni deo osmog broja rEUformatora - informatora o poglavljima 23 i 24.

Teško je precizno predvideti kakve će posledice referendum u Ujedinjenom Kraljevstvu (tzv. Bregzit) imati po budućnost Evropske unije. Okvirni zaključci se ipak mogu izvesti na osnovu dosadašnjeg iskustva i specifičnog položaja koje je ova zemlja imala u Uniji. Izlazak bi mogao biti šansa za konsolidaciju i učvršćivanje politika u oblasti Prostora slobode, bezbednosti i pravde, kao i šansa za bolje poštovanje evropskih vrednosti i institucija.

U Ujedinjenom Kraljevstvu (UK) je 23. juna 2016. godine  organizovan referendum o budućem odnosu ove države prema Evropskoj uniji (EU), odnosno o tome da li UK treba da ostane članica Unije ili treba da istupi iz nje. Referendumi u vezi sa evropskim integracijama nisu retka pojava i uglavnom  su organizovani u državama kandidatima kako bi se građanima omogućilo da direktno odluče o pristupanju svoje države Uniji. Ova mogućnost je korišćena i u pojedinim državama članicama prilikom ratifikovanja izmena Osnivačkih ugovora.

Referendumi o istupanju: 1982. i 1975.

Do ove godine održana su dva referenduma o izlasku iz Unije: prvi je održan 1982. na Grenlandu, na kome su se stanovnici ovog ostrva izjasnili o istupanju iz tadašnje Evropske zajednice (EZ) iako je sam Grenland ostao deo Danske; drugi je održan u UK 1975. godine, dve godine nakon njegovog pristupanja EZ, i odnosio se na ostanak UK u Zajednici u uslovima novih aranžmana koje je donela nova vlada. Značajna većina (67% birača) izjasnila se za ostanak u Zajednici. Ipak, Bregzit je prvi referendum koji je u neposrednoj vezi sa potencijalnom aktivacijom člana 50 Ugovora o Evropskoj uniji. Ova odredba prvi put eksplicitno predviđa mogućnost izlaska države članice iz Unije, a svoje mesto našla je u Osnivačkim ugovorima tek nakon stupanja na snagu Reformskog ugovora iz Lisabona 2009. godine.

Specifičnost članstva

Ujedinjeno Kraljevstvo nije bilo među šest država koje su osnovale Evropsku zajednicu. Iako je imalo priliku da učestvuje u izradi Pariskog i Rimskih ugovora iz 1951. i 1957. godine, ono je, zbog očuvanja suverenosti i posebnih veza sa Komonveltom, odbilo da bude član evropskih zajednica. Čak je i kao odgovor na njihovo osnivanje formiralo svoj posebni trgovinski blok - Evropsku asocijaciju za slobodnu trgovinu (EFTA).

Međutim, već početkom šezdesetih godina politička elita u UK uvidela je da UK time što ne učestvuje u ovim projektima pravi grešku, i to pre svega zbog značajnih uspeha koje je Zajednica postigla u prvim godinama svog postojanja. Prijave UK za članstvo odbijao je tadašnji francuski predsednik De Gol, pa je ono ostalo van Zajednice sve do 1973. godine.

Članstvo UK u Uniji prepuno je specifičnosti. Široj javnosti je poznato da jedino ono (uz Dansku) nema pravnu obavezu da pristupi Evrozoni (Švedskoj je „džentlemenskim sporazumom” dozvoljeno da pristupi onda kada se o tome pozitivno izjasni), kao i da se (uz Irsku) nalazi van Šengena, te da u skladu sa tim i nije uklonilo graničnu kontrolu prema drugim državama članicama Unije.

Međutim, specifičan status UK u Uniji ogleda se i u domenu saradnje u unutrašnjim poslovima Unije, kao i u domenu politike zaštite osnovnih prava i sloboda, koje su garantovane različitim dokumentima Unije. Naime, Ujedinjenom Kraljevstvu je dozvoljeno da samo odlučuje da li će učestvovati u usvajanju akata u politikama Prostora slobode, bezbednosti i pravde, te da li će ti akti biti obavezujući; potom, dozvoljeno mu je da odlučuje o dejstvu akata iz oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima, koji su doneti pre stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona 2009. godine. Dalje, Sud pravde EU, niti bilo koji drugi sud, pa ni britanski, ne može voditi postupke u kojima bi se ocenjivala usklađenost britanskih zakona, podzakonskih akata ili aktivnosti sa pravima i slobodama garantovanim Poveljom o osnovnim pravima EU, uprkos tome što je ovaj dokument, nakon poslednjih ugovornih promena 2009. godine, postao obavezujući akt, koji ima pravnu snagu jednaku Osnivačkim ugovorima. Uprkos ovim izuzecima, Dejvid Kameron je prošle godine nagovestio mogućnost donošenja novih zakona kojima bi se dodatno ograničilo dejstvo Povelje o osnovnim pravima u UK.

Odnos prema ljudskim pravima

Problematičan odnos prema ljudskim pravima nije ograničen samo na Povelju o osnovnim pravima Unije, već je još sveobuhvatniji. Već neko vreme u UK, a posebno u Engleskoj, postoji osećanje nepoverenja, pa čak i otvorenog protivljenja Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima i Evropskom sudu za ljudska prava, uprkos brojnim pozitivnim efektima koje su presude Suda u Strazburu imale na promene u pravnom sistemu UK.

Već neko vreme konzervativna vlada planira usvajanje novog Zakona o ljudskim pravima, koji bi zabranio inostranim i transnacionalnim sudovima, poput Suda u Strazburu, da vrše revizije presuda britanskih sudova. Nova premijerka Tereza Mej, u vreme dok je vršila dužnost državne sekretarke za unutrašnje poslove, predložila je čak napuštanje Evropske konvencije, smatrajući Evropski sud za ljudska prava pretnjom po bezbednost UK.

Naravno, UK nije jedina država članica koja je tražila ograničenja i izuzetke u odnosu na primenu pravila Unije. Ipak, isto tako je tačno da nijedna druga država članica ne uživa toliko veliki prostor slobode da odlučuje koja će pravila primeniti, a koja ne. Takođe, za većinu ovih zemalja mogu se naći drugi razlozi zbog kojih su se opredelili za ovakve aranžmane.

Irsko neučestvovanje u Šengenu proizvod je želje da se održi zajednički bezvizni prostor sa UK, koji je uspostavljen još dvadesetih godina XX veka. On bi bio doveden u pitanje da su Irci pristupili šengenskom akiju (acquis). S obzirom na izlazak UK iz Unije, aranžman o neučestvovanju Irske u Šengenu biće verovatno izmenjen, što će u velikoj meri zavisiti i od ugovora o istupanju između UK i EU.

S druge strane, Poljska je u vreme sačinjavanja Ugovora iz Lisabona pristupila britanskom protokolu o izuzeću dejstava Povelje o osnovnim pravima, ali je to učinjeno zbog pritiska tadašnje vladajuće konzervativne Partije prava i pravde kako se odredbe o nediskriminaciji pripadnika seksualnih manjina ne bi primenjivale na ovu zemlju. Ne bi bilo čudno ukoliko bi Poljska napustila ovakav aranžman u slučaju da na vlast u ovoj zemlji u vreme nekih narednih ugovornih izmena dođe liberalnija opcija, posebno kada se ima u vidu narušavanje vladavine prava u Poljskoj do kog je došlo u poslednjem periodu.

Reforma Unije nakon Bregzita

Pred izbore 2015. godine, Dejvid Kameron i Konzervativna partija obećali su u svom izbornom manifestu održavanje referenduma na kome će birači biti u mogućnosti da odluče o budućnosti UK u Uniji. To je pre svega učinjeno kako bi se umirili evroskeptični elementi u samoj Konzervativnoj partiji, ali i da bi se sprečio dalji rast popularnosti partija koje su se otvoreno zalagale za izlazak UK iz Unije.

Neposredno pred referendum, šefovi vlada i država članica Unije postigli su dogovor u obliku paketa reformi, koje je trebalo sprovesti u Uniji kako bi se izašlo u susret britanskim zahtevima i sprečilo njeno istupanje.

Ove reforme odnosile su se na različite oblasti: počev od migracija, preko upravljanja Evrozonom, pa sve do pitanja suverenosti. Iako se paket reformi povezivao samo sa UK, ove promene bi se odnosile na sve države članice kako bi imale uporište u pravu Unije. Takođe, ove promene ne bi se odnosile samo na zakonodavstvo, odnosno na usvajanje određenog broja novih uredbi, direktiva i odluka, već bi bili promenjeni i Osnivački ugovori. To se pre svega odnosi na davanje garancija da neće biti daljih političkih integracija, kao i da protokoli o izuzecima imaju pravnu snagu koja je jednaka Osnivačkim ugovorima, te da nijedna druga odredba iz Ugovora ne mogu ograničiti ili ukinuti njihovo dejstvo.

Britanska vlada još nije aktivirala član 50 Ugovora, a premijerka Tereza Mej je čak izjavila da se to neće desiti do kraja godine. Ipak, kako su se birači na referendumu izjasnili za izlazak, očekivano je da paket reformi koji su usvojili šefovi vlada i država neće biti usvojen.

Uprkos brojnim rezervama koje je UK imalo u oblasti policijske i pravosudne saradnje, kao i u drugim segmentima Prostora slobode, bezbednosti i pravde, ipak treba priznati da Ujedinjeno kraljevstvo jeste učestvovalo u nekim oblicima saradnje, pre svega u priznavanju krivičnih presuda, kao i razmeni policijskih informacija. Ipak, u najvećem delu politika u oblasti Prostora slobode, bezbednosti i pravde UK ne samo da nije učestvovalo, već je kontinuirano odbijalo svaku pomisao na uključenje ili bar na podržavanje daljih procesa integracije. Ovo, u kombinaciji sa neprijateljskim stavom prema različitim evropskim dokumentima o ljudskim pravima, kako u okviru EU, tako i u okviru Saveta Evrope, dovodi do zaključka da je reč o državi članici koja se opirala bilo kakvom produbljivanju saradnje i koja često nije poštovala neke od vrednosti na kojima se Unija zasniva. Stoga bi izlazak UK iz Unije mogao dodatno da konsoliduje integraciju u oblastima pokrivenim politikama Prostora slobode, bezbednosti i pravde, kao i da ojača poštovanje evropskih vrednosti i evropskih institucija unutar EU. Ovo ide ruku pod ruku sa programom Evropske komisije, u kome oblasti vladavine prava, ljudskih prava i bezbednosti predstavljaju jednu od deset prioritetnih oblasti rada u ovom mandatu. Tim planom predviđeno je da politike iz oblasti Prostora slobode, bezbednosti i pravde, uz dalju integraciju u domenu ekonomske i monetarne unije, predstavljaju glavne motore daljeg razvoja Unije.

Dodatni izazovi u politici proširenja

Kada je reč o daljem proširenju Unije nakon Bregzita, do sada su isticana različita mišljenja: počev od toga da će Unija nastojati da ubrza pristupanje novih zemalja kako bi dokazala da je članstvo u njoj i dalje poželjno, preko toga da će naterati Uniju da sredi svoja unutrašnja pitanja i odloži politiku proširenja na neko vreme, pa sve do toga da o proširenju ne treba ni raspravljati jer će izlazak UK iz Unije pokrenuti seriju sličnih referenduma u državama članicama, što će voditi raspadu Unije.

Tačan ishod i uticaj koji će izlazak UK imati ne može se utvrditi, jer nije jasno čak ni to kada će tačno ona aktivirati član 50 i kako će pregovori teći, a kamoli to šta će biti sadržaj ugovora o istupanju (ako do njega dođe) i kako će biti uređeni budući odnosi UK i EU. Ipak, potencijalna konsolidacija saradnje i integracije u oblasti unutrašnjih poslova i zaštite prava i slobode trebalo bi da dovede do još većih pritisaka Evropske komisije, ali i drugih evropskih institucija, pa i samih država članica, povodom pitanja ostvarivanja reformi iz domena poglavlja 23 i 24 u zemljama koje su u procesu pridruživanja.

Novim pristupom Komisije pitanja iz ovih poglavlja dobila bi dalje na važnosti i na legitimnosti.

Andrej Stefanović, istraživač BCBP