Brzinsko donošenje novog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi donosi nam pravila o referendumskoj kampanji koja su po prvi put uređena, ali na veoma problematičan način. Jedan od problema je i pitanje referendumske kampanje, piše Nemanja Nenadić, programski direktor Transparentnosti Srbija, članice prEUgovora.
Foto: Predrag Trokicić, Izvor: Peščanik
Sofija Mandić je na Peščaniku dobro objasnila mnoge razloge zbog kojih je predlog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi sporan i koje kvazi-argumente je Vlada Srbije koristila da bi objasnila pojedine promene (cenzus, obaveznost, glasanje u posebnim situacijama, biračko pravo). Relevantne organizacije civilnog društva su već objasnile zašto je proces donošenja ovog akta bio nedemokratski, a „žaljenje“ Venecijanske komisije zbog zadocnelih izmena ostaje u senci njihovog uglavnom pozitivnog mišljenja o zakonskom tekstu. Ništa manje sporno, kao što će se sasvim sigurno pokazati već u decembru i januaru, jeste i pitanje referendumske kampanje.
Obaveštavanje građana
Potencijalno dobra novina u Zakonu jeste obaveza obaveštavanja građana o čemu se uopšte odlučuje. Ta informacija „treba verno i u jednakoj meri da odražava stavove strana koje se zalažu za različite odgovore na referendumsko pitanje“. Venecijanska komisija je svojim komentarima uticala da se pravila u vezi sa obaveštavanjem građana poprave. U septembarskom mišljenju oni su ukazali (slično kao i domaće organizacije civilnog društva) da je neprimereno da građane o referendumu obaveštava Vlada Srbije (i slični organi na drugim nivoima), pa će sada to biti posao Republičke i drugih izbornih komisija. Takođe je produžen i rok da se utvrdi tekst obaveštavanja (20 dana od dana raspisivanja referenduma), ali nema roka za njegovo dostavljanje.
RIK će obaveštenje doneti kao akt, nejasno koje vrste. Pošto Zakon o referendumu ne daje pravo prigovora niti žalbe protiv tog akta, postojaće jedino mogućnost njegovog osporavanja kroz upravni spor. Međutim, iako za tim očigledno postoji potreba, veoma je upitno da li bi Upravni sud bio obavezan da takav upravni spor razreši u kratkom roku, shodnom primenom izbornih propisa.
Mnogo stvari može krenuti po zlu u vezi sa ovim obaveštenjem. Pre svega, nema nikakvih pravila o tome koje sve izvore RIK mora konsultovati da bi utvrdio koje su to „strane“ koje se zalažu za, a koje protiv referendumskog predloga. Nije, na primer, propisan postupak u kojem bi RIK prikupljao takve stavove od zainteresovanih političkih subjekata, udruženja, naučnih institucija ili ad hoc organizovanih grupa građana. Nije čak predviđena ni obaveza da se konsultuju svi oni subjekti koji su najavili da će voditi referendumsku kampanju. Čak i kada bi RIK prikupio sve raspoložive informacije, nedostaje postupak u kojem bi se utvrdilo da li su različiti stavovi verno preneti u obaveštenje za građane.
Velike dileme u primeni ovog pravila, i još veći prostor za manipulaciju, postoje kod odabira relevantnih stavova koji će biti uvršteni u obaveštenje komisije. Imajući u vidu da je propisana obaveza da se obaveštenje dostavi na kućne adrese i prevede na jezike nacionalnih manjina koji su u službenoj upotrebi, logično je pretpostaviti da ono neće biti velikog obima i da stoga neće biti moguće da se prenesu svi izneti razlozi za i protiv, a pogotovo ne analize u kojima se obrazlažu takvi stavovi (na primer zašto su nova ustavna rešenja o izboru sudija i tužilaca bolja ili lošija od postojećih). Da stvar bude komplikovanija, zainteresovane strane mogu biti i za i protiv referendumske odluke iz veoma različitih razloga, pa bi suštinski trebalo obezbediti jednakost u predstavljanju ne samo po liniji za/protiv, već i u okviru svake od tih kategorija.
Na kraju se lako može dogoditi da neki bitni stavovi ne budu uopšte predstavljeni, ili da ne budu predstavljeni verno. Druga opasnost na vidiku jeste da se ključni argumenti protivnika predloga koji je pred građane iznela vlast relativizuju ili makar da se ozbiljne i argumentovane kritike učine manje vidljivima, na primer tako što bi vlast dala nesrazmerno mnogo prostora organizacijama i grupama koje se njenom predlogu protive iz nekih bizarnih ili već na prvi pogled neutemeljenih razloga.
Predstavljanje predloga kao referendumska kampanja
Član (27) o referendumskoj kampanji je takođe popravljen na osnovu mišljenja VK, ali ne dovoljno. Ovo je jedna od odredbi koje moraju biti promenjene, makar u poslednji čas, jer bespotrebno i nelegitimno sužavaju prostor za demokratski dijalog. Naime, pored stvari koje nesumnjivo jesu referendumska kampanja (na primer podela reklamnog materijala radi pozivanja građana da se na referendumu izjasne za ili protiv), na spisku su se našle i „aktivnosti koje sprovodi organizator referendumske kampanje… u svrhu javnog predstavljanja referendumskih predloga“.
Primera radi, koalicija prEUgovor je 10.11.2021 organizovala diskusiju o planiranim ustavnim promenama. Predstavnici 4 relevantne nevladine organizacije - Društva sudija Srbije, Udruženja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, Komiteta pravnika za ljudska prava i Transparentnosti Srbije, kao i Saveta za borbu protiv korupcije iznosili su svoja viđenja o tekstu, u kontekstu obaveza Srbije iz Poglavlja 23 pregovora sa EU. Diskutanti su predstavljali i ocenjivali pojedina rešenja, ne ubeđujući ikoga da na referendumu treba da glasa za ili protiv njih. Da je ova diskusija organizovana 20 dana kasnije bila bi nedopuštena! Naime, skup je organizovan u okviru projekta koji finansira inostrani donator. A pravila o finansiranju referendumske kampanje izričito zabranjuju prikupljanje sredstava od stranih država, stranih fizičkih i pravnih lica. Takva zabrana ima smisla kada je stvarno reč o referendumskoj kampanji (ubeđivanju građana da treba da se izjasne za ili protiv), ali svakako ne za ono što u stvari nije nikakva kampanja, već rasprava o pitanju o kojem se odlučuje.
Inostrani donatori na stranu, ovako široko postavljena definicija „referendumske kampanje“ obeshrabruje organizovanje debata i na drugi način. Svako ko bude želeo da organizuje stručnu debatu o pitanju o kojem se odlučuje na referendumu bi imao status „organizatora referendumske kampanje“, pa bi morao da otvara poseban račun za njeno finansiranje i da podnosi izveštaj Agenciji za sprečavanje korupcije, čak i kada su uložena sredstva minimalna a pristup temi u potpunosti izbalansiran. Štaviše, stručnu debatu o ustavnim promenama uopšte ne bi mogle da organizuju neke institucije koje su po prirodi svog posla pozvane da to učine, na primer Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu ili Institut za uporedno pravo. Naime, organizator referendumske kampanje, između ostalih, ne može da bude ni javna ustanova. Tako bi i neki novi profesor Mihajlo Đurić bio lišen mogućnosti da govori o „smišljenim smutnjama“ u vezi sa ustavnim amandmanima na matičnom fakultetu.
Pozivanje na učešće
Izričito je navedeno da se referendumskom kampanjom ne smatra „pozivanje građana da učestvuju na referendumu“. Primenom argumentum a contrario dolazimo do zaključka da bi pozivanje na bojkot referenduma predstavljalo kampanju, iako ni jedno ni drugo ne potpada pod definiciju referendumske kampanje. Zakon se ne bavi rešavanjem mogućih spornih pitanja - ukoliko bi neko od organizatora referendumske kampanje smatrao da je kampanja drugog subjekta kojom se poziva na glasanje samo prividno neutralna, ne bi imao kome da iznese svoj prigovor.
Zabrana obećavanja ili davanja sredstava i pomoći
Novi zakon će izričito zabraniti da se građanima radi ubeđivanja obećavaju ili daju bilo kakva materijalna sredstva iz privatnih i javnih izvora, ili neki vid nematerijalne pomoći. Ipak, svojevrsni vid takvih obećanja je već počeo, istina ne za ustavni, već za najavljeni „litijumski“ referendum i pre nego što je raspisan.
Javni funkcioneri
„Javni funkcioneri ne mogu u tom svojstvu, niti u situacijama u kojima se nalaze povodom vršenja javne funkcije, voditi referendumsku kampanju niti mogu u svojstvu javnog funkcionera učestvovati u aktivnostima organizatora referendumske kampanje“ - glasi jedna od odredaba koja je popravljena na osnovu predloga koje je Transparentnost Srbija uputila Ministarstvu. Međutim, nije prihvaćen predlog da o slučajevima kada funkcioneri prekrše pravila Agencija mora da donese odluku u roku od 5 dana, iako takvo pravilo već postoji kad je reč o izbornoj kampanji.
Finansiranje iz budžeta - načelno zabranjeno, a moguće na mala vrata
Finansiranje referendumske kampanje iz javnih izvora je zabranjeno, ali ta zabrana nije dosledno sprovedena. Za razliku od izborne kampanje, ovde nema budžetskih dotacija ni za političke stranke, ni za druge organizatore kampanje (na primer preduzeća, ad hoc grupe građana, udruženja, verske zajednice, sindikati).
Kako je već rečeno, i državnim organima je zabranjeno da vode svoje kampanje u vezi sa referendumom. To je veoma bitno i dobro, pogotovo kada se setimo skandalozne odluke Vlade iz 2006. da građane o njihovom trošku ubeđuje da podrže promenu Ustava preko TV i novinskih oglasa i bilborda u vrednosti od oko 1,2 miliona evra (kad već kudim tu Vladu, red je da se istakne da je podnet detaljan račun o tim troškovima, koji se više ne može pronaći na sajtu Vlade, ali je sačuvan na sajtu TS). Pred ustavni referendum od pre 15 godina Vlada je takođe iz budžetske rezerve velikodušno donirala parlamentarnim strankama još blizu 2 miliona evra (150 miliona dinara), bez ikakvog pravnog osnova, i obaveze polaganja računa, a srazmerno broju poslanika. Po toj srazmeri, protivnici ustavnog predloga su dobili tek oko 1,2% ukupne sume. U praksi, novac je velikim delom uložen u izbornu kampanju koja je usledila nekoliko meseci kasnije, mada su ga neke stranke i vratile ili se žalile da nisu dobile sve.1
Finansiranje referendumske kampanje iz budžeta bi bilo gotovo nemoguće izvesti na pravičan način, imajući u vidu da broj subjekata koji bi vodili takvu kampanju može biti veoma velik, te da oni ne pripadaju nužno istom taboru, čak i kada se zalažu za isti odgovor na referendumsko pitanje. U svakom slučaju, izvesno je da ne bi bilo pravično da se (parlamentarne) političke stranke privileguju (kao što je učinjeno 2006) u odnosu na sve druge subjekte zainteresovane za ishod referenduma. Međutim, na kraju će ipak biti tako, ali na posredan način.
Ministarstvo državne uprave je u nacrtu zakona iz jula 2021. dalo dosledan predlog - da političke stranke, kada finansiraju referendumsku kampanju, ne smeju da koriste novac koji su dobile iz budžeta za druge namene (finansiranje redovnog rada, finansiranje izborne kampanje). To rešenje je, nažalost, napušteno, i to zbog preporuke Venecijanske komisije. Komisija je s pravom ukazala da će biti teško da se utvrdi poreklo stranačkog novca, ali je preporučila da se zabrana ukine i bila zadovoljna što je tako i učinjeno. Postojala je mogućnost da se umesto ukidanja ova zabrana precizira kriterijumima za utvrđivanje porekla novca. Pošto stranke koje su zastupljene u Narodnoj skupštini Srbije svakog meseca dobijaju iz budžeta oko 100 miliona dinara, očigledno je da će građani Srbije dobiti još jednu priliku da plate sopstveno uverenje da treba da podrže referendumski predlog.
Ko ne može da vodi kampanju - nelogična ograničenja
Zakon zabranjuje nekim pravnim licima da vode i finansiraju referendumsku kampanju. Spisak je modifikovana verzija onog koji važi za finansiranje izborne kampanje. Neke zabrane su nelogične. Između ostalog, preduzeća koja proizvode akcizne proizvode (kafa, nafta, alkohol, cigarete) ne bi mogla da vode i finansiraju kampanju, ne samo u vezi sa pitanjima od opšteg društvenog značaja, već ni onda kada se na referendumu odlučuje o stvarima od njihovog neposrednog interesa (na primer zabrana pušenja, zabrana točenja alkohola nakon 22.00).
Hoće li biti moguće kontrolisati finansiranje?
Pravila o finansiranju kampanje, izveštavanju i kontroli su uređena na sličan način kao i za izbore (prikupljanje i trošenje sredstava sa posebnog računa, podnošenje izveštaja Agenciji za sprečavanje korupcije, kontrola od strane Agencije). Postoji i jedna korisna dopuna - račun za finansiranje kampanje mora se zatvoriti pre podnošenja izveštaja, što bi za posledicu trebalo da ima izmirenje svih troškova najkasnije 30 dana nakon kraja kampanje, dok nakon izbora partijama često ostanu dugovi.
S druge strane, neka pravila o kontroli finansiranja kampanja ovde neće biti primenjena. Za monitoring finansiranja izborne kampanje Agencija ima pravo na dodatna sredstva, a ovde ne. Namerno skrivanje porekla i obima sredstava za finansiranje izborne kampanje povlači sa sobom krivičnu odgovornost, dok su za kršenje pravila o referendumskoj kampanji propisani samo prekršaji. Postoje i brojne druge situacije u kojima može biti itekako sporno da li je „shodna primena“ Zakona o finansiranju političkih aktivnosti dovoljna.
U vezi sa ovim propustom naročito treba naglasiti da za njega Venecijanska komisija ne snosi odgovornost, i pored toga što je dala pozitivno mišljenje o zakonu. Naime, Komisija je naglasila da predmet njihove analize uopšte nisu bile odredbe drugih zakona koje utiču na primenu pravila o referendumu. Pošto nije bilo preporuka, srpski zakonodavci su to razumeli kao signal da ni oni ne treba da proveravaju kako će funkcionisati shodna primena pravila. Za sada se o tome ne oglašava ni Agencija za sprečavanje korupcije, na čiji rad će krnja pravila imati najviše uticaja.
Poseban apsurd Vladinog predloga zakona jeste to što je za izradu akta kojim će biti propisan sadržaj izveštaja o finansiranju referendumske kampanje određen rok od tri meseca (očekivano: najranije 26. ili 27. februara 2022). S druge strane, ako ustavni referendum bude bio održan 16. januara, rezultati će biti utvrđeni verovatno pre 20. januara, pa će rok koji organizatori referendumske kampanje imaju da podnesu izveštaj o finansiranju isteći oko nedelju dana pre nego što budu uopšte znali o čemu i na kojem obrascu treba da izveste!
Reč-dve o narodnoj inicijativi
Koliko god bile sporne norme o referendumu i referendumskoj kampanji, problemi sa ovim predlogom zakona su daleko veći kada je reč o narodnoj inicijativi. Jedino što ovo pitanje, zbog velike senke ustavnog referenduma, trenutno nije u fokusu.
Jedno od tih pravila čini ovaj zakon neustavnim. Građani, koji do sada nisu morali ništa da plaćaju da bi koristili svoje ustavno pravo i podneli narodnu inicijativu, sada su izloženi troškovima overe (oko 10 hiljada evra za overu 30.000 potpisa, koliko treba kada je reč o zakonima). Ta suma je velika za inicijativni odbor, a podnošljiva ako bi svaki potpisnik iz svog džepa izdvajao 40 dinara. Međutim, nije stvar ni u 1,2 miliona, ni u 40 dinara, već u principu - ako su građani svoje ustavno pravo upražnjavali bez naknade, uvođenje takse efektivno sužava taj dostignuti nivo ljudskih prava, a to Ustav zabranjuje.
Na stranu i principi - overa potpisa za narodnu inicijativu je jednostavno suvišna, predstavlja samo maltretiranje za građane, pa čak i za javne beležnike. Naime, skupštine će na kraju odlučivati o narodnoj inicijativi prema tome da li je poslanicima i odbornicima prihvatljivo ono što u njoj piše, bez obzira na to da li je svaki podatak iz lične karte potpisnika pravilno upisan (što bi trebalo da obezbede overitelji).
Tekst je izvorno objavljen na Peščaniku.