U susret novoj javnoj raspravi o izmenama Zakona o slobodnom pristupu informacijama, verovatno najvažnijeg propisa za medije, organizacije civilnog društva i građane, Nemanja Nenadić iz Transparentnosti Srbija, članice koalicije prEUgovor, analizira šta u tom zakonu mora, a šta nipošto ne bi smelo da se menja (a možda će), i daje osvrt na razloge promena i kako se one pripremaju.
U susret novoj javnoj raspravi o izmenama Zakona o slobodnom pristupu informacijama, verovatno najvažnijeg propisa za medije, nevladine organizacije i građane, vredi se podsetiti šta u tom zakonu mora, a šta nipošto ne bi smelo da se menja (a možda će), zašto uopšte dolazi do promena i kako se one pripremaju.
Ne tako kratak istorijat
Neobična je činjenica da je jedan sprski zakon rangiran visoko na svetskom nivou. Usled toga, pomisao da se vlast sprema da ga promeni pobuđuje logičan oprez. Međutim, sama namera da se Zakon menja uopšte nije sporna jer za tim postoji velika potreba.
Još 22.7.2007. u formi građanske inicijative je Skupštini predat predlog izmena i dopuna Zakona, koji Narodna skupština nikada nije razmatrala. On se još uvek nalazi među „predlozima zakona u proceduri“. Taj predlog sadrži neke izmene koje su i dalje potrebne (na primer, da se omogući pravo žalbe Povereniku kada informacije uskrati bilo koji organ, uključujući i 6 trenutno izuzetih), dok su druge zastarele usled docnijih izmena zakona. U svakom slučaju, jedino ispravno i odgovorno prema više od 30 hiljada građana koji su podneli predlog, bilo bi da ga Narodna skupština razmotri pre nego što Vlada Srbije uputi novi predlog izmena i dopuna istog zakona.
Vlada Srbije (DS-SPS-URS) je inače početkom 2012. utvrdila predlog izmena i dopuna zakona koji je sadržao rešenja za brojne probleme iz prakse. Taj predlog zakona je po automatizmu povučen iz procedure nakon izbora nove Vlade krajem te godine, i nikada nije ponovo predložen Skupštini, iako niko od članova prve sledeće Vlade (SNS-SPS-URS) nije ukazao da u njemu ima nečega spornog.
Umesto da ovaj predlog bude obnovljen krajem 2012, iz nikad saopštenih razloga izmene su planirane za tada daleku budućnost (2014, 2016), ali ni ti rokovi nisu poštovani. Tako zakon nije promenjen ni onda kada je originalno planirano u nacionalnim strateškim dokumentima za period 2013-2018 (Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije), niti u rokovima iz Akcionog plana (AP) za poglavlje 23 pregovora Republike Srbije sa Evropskom unijom (2016-2018). Inače, kad već govorimo o AP za poglavlje 23, treba imati u vidu da je sama preporuka (prelazno merilo) veoma loše definisana, jer vezuje probleme pristupa informacijama za pojedine oblasti, a bez osvrta na ono što se pokazalo kao najveći problem u praksi i što se može pročitati iz izveštaja koje svake godine o primeni ovog zakona podnosi Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti - a to je neizvršavanje obavezujućih odluka Poverenika. Izmene ovog zakona se, takođe u ograničenom obimu, tretiraju i u Akcionom planu za sprovođenje Medijske strategije, AP Inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu, i Strategiji reforme javne uprave.
Primetno je da obaveze iz Akcionog plana nisu u potpunosti poštovane ni po drugim pitanjima, pored rokova. Tako je izradi Nacrta trebalo da prethodi analiza primene postojećih normi u pojedinim situacijama (na primer u vezi sa javnim nabavkama). Međutim, Ministarstvo pravde, zaduženo za ovu aktivnost, pribavilo je tu analizu tek nakon što je nacrt praktično već bio pripremljen (2018), a zatim ju je dostavilo Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave, kao organu koji je zadužen za narednu aktivnost - pripremu nacrta izmena i dopuna zakona.
Činjenica da analiza nije odgovorila zadatku koji je definisan u AP dovela je do toga da se i u revidiranom Akcionom planu za poglavlje 23, koji je usvojen 10. jula 2020, ponovo predvidi (tačka 2.2.5.1) obaveza njene izrade, a rok je bio treći kvartal 2020. Na osnovu istog Akcionog plana je predviđeno da se u četvrtom kvartalu sada već istekle godine „na osnovu obavljene analize dosadašnje primene Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja“ izmeni ovaj zakon, pri čemu je kao nosilac posla određen Poverenik (za analizu) i Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave (za izmene zakona).
Tokom dugog procesa izrade ranijih nacrta, Transparentnost Srbija je dala predloge kada je bila pozvana da to učini. To se prvi put dogodilo u novembru 2015, daleko pre nego što je radna grupa uopšte bila formirana, ali oni očigledno nisu bili uzeti u obzir. Proces izmena i dopuna zakona je prethodni put formalno započet javnim konsultacijama o polaznim osnovama 5.2.2018, a javna rasprava o nacrtu izmena i dopuna zakona je bila sprovedena od 22.3. do 19.4.2018. Transparentnost Srbija je, kao i mnoge druge organizacije civilnog društva, pre svega one koje su okupljene u Koaliciju za slobodan pristup informacijama, u okviru ove javne rasprave dale su niz konkretnih predloga, od kojih je manji broj bio prihvaćen. Sledeći javnosti poznati nacrt zakona nije bio iznet na javnu raspravu, a pripremljen je krajem 2018. I na njega smo dali predloge i komentare. Treći nacrt je objavljen na internet stranici Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu 5.11.2019. On je doneo neka poboljšanja u odnosu na prethodne nacrte, ali je takođe sadržao problematične odredbe, od kojih je najvidljivija bila ona kojom su iz kruga obveznika zakona izuzete „ćerke-firme“, odnosno pravna lica koja osnivaju postojeća javna preduzeća i druga preduzeća u državnom vlasništvu.
Veliki trud organizacija civilnog društva uložen u javnu raspravu, slični stavovi Poverenika za informacije od javnog značaja i Upravnog suda u vezi sa ključnim pitanjima, a naročito negativna mišljenja eksperata SIGMA, doveli su do toga da najavljena pogoršanja ne budu kodifikovana pre dve godine.
Među štetnim predlozima čije usvajanje je sprečeno ovim angažovanjem (predlozi iz 2018, koji su brisani u nacrtu iz 2019) pre svega treba istaći: 1) uvođenje mogućnosti da organi vlasti, nezadovoljni time što im je Poverenik naložio da daju informacije, vode upravni spor protiv Poverenika (posledica je moglo da bude drastično produženje vremena koje je potrebno da se dođe do informacije, a koje je i inače znatno duže od zakonskih rokova); 2) izuzimanje iz kruga obveznika zakona privrednih društava „koja posluju na tržištu“, a u vlasništvu su države (na primer „Elektromreža Srbije“, „Koridori Srbije“, DIPOS „Železnice Srbije“).
Kad je reč o poboljšanjima koja su figurirala u svim dosadašnjim nacrtima, to je pre svega uvođenje dodatnih obaveza za veliki krug organa vlasti koji ih do sada nisu imali. Na primer, iako su morali da odgovaraju na zahteve za pristup informacijama, mnoge institucije nisu imale obavezu da ih objavljuju pre nego što dobiju bilo kakav zahtev, u okviru informatora o radu. To je, na primer, slučaj sa lokalnim javnim preduzećima i brojnim javnim ustanovama. Drugo što vredi istaći jeste uvođenje novih obveznika Zakona - fizičkih lica sa javnim ovlašćenjima, poput javnih beležnika i javnih izvršitelja.
Loš početak sa pisanjem novog nacrta
Kao što je već rečeno, početku/nastavku izrade izmena i dopuna trebalo je da prethodi analiza primene postojećeg zakona, sa posebnim osvrtom na oblasti koje je EK smatrala naročito bitnim. Međutim, nova analiza nije rađena, pa očigledno nije ni mogla da posluži kao osnova za novi početak ili nastavak rada. To je šteta, jer bi analiza primene mogla da usmeri pažnju radne grupe na pitanja koja prioritetno moraju da se reše. Kao dobra polazna osnova za takvu analizu mogao je da posluži poslednji (ili bilo koji prethodni) godišnji izveštaj Poverenika. Tu su naime vidljivi neki od glavnih problema - neizvršenje konačnih i obavezujućih rešenja (takvih je bilo 281 u 2020) i odsustvo odgovornosti rukovodilaca i organa vlasti zbog takvog urušavanja vladavine prava, odredbe drugih zakona koje ometaju ostvarivanje prava na pristup informacijama, neefikasnost zaštite prava u slučaju kada tražilac ne može da se žali, već samo da vodi upravni spor (na primer situacije kada Vlada Srbije ne postupi po zahtevu).
Umesto da se počne od analize postojećeg stanja, Ministarstvo državne uprave je okupilo radnu grupu koja je nastavila rad na poslednjem zatečenom nacrtu - onom iz novembra 2019, sa ambicijom da posao ubrzo i završi, kako bi se koliko-toliko poštovali rokovi iz programa Vlade.
U februaru 2021. godine, dve grupe organizacija građanskog društva reagovale su na vesti o obnovi rada na nacrtu. Naime, rad na izmenama i dopunama Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja je u januaru 2021. započeo na netransparentan način, bez uključivanja javnosti. Pri tome je bilo najavljeno da će postupak biti završen u veoma kratkom roku, odnosno do kraja prvog kvartala 2021. godine. Radnu grupu su činili samo predstavnici državnih organa. NVO su iskazale zabrinutost da će takav sastav Radne grupe, kao i kratak rok za okončanje postupka, uticati na kvalitet predloženih rešenja i javnu raspravu o nacrtu zakona, a u jednom od ova dva saopštenja osporena je i nadležnost MDULS da priprema ovaj nacrt. Dodatni razlog za zabrinutost bila je činjenica da mnogi predlozi koje su NVO dale tokom prethodne javne rasprave nisu bili prihvaćeni, da za to nije navedeno obrazloženje u izveštaju sa javne rasprave, a da najava kratkih rokova nije ostavljala mnogo prostora za optimizam da će se nova javna rasprava održati i da će predlozi biti ponovo razmotreni.
Nakon kritika koje su uputile organizacije građanskog društva, a posebno tokom dijaloga Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji (NKEU) sa premijerkom u februaru 2021, Ministarstvo je članovima Konventa omogućilo da učestvuju u radu Radne grupe. Dva predstavnika građanskog sektora (Ana Toskić Cvetinović i autor ovog teksta) su tokom marta i aprila 2021. iznosili predloge članovima radne grupe Ministarstva i o tome obaveštavali ostatak zainteresovane javnosti. Predstavnici MDULS i Vlada su na sastancima pružili uveravanja da će javna rasprava biti sigurno održana i da mena namere da se ona izbegne.
Odredbe koje sužavaju obim prava na pristup informacijama
Krajem aprila radna grupa je završila rad, a na objavljivanje nacrta i početak javne rasprave se još uvek čeka. Stoga će u nastavku ovog teksta biti prvenstveno komentarisana ona pitanja koja su bila sporna u poslednjem objavljenom nacrtu (novembar 2019), a koja će, prema neposrednom uvidu autora ovog teksta, ostati sporna i u nacrtu čije se objavljivanje očekuje, budući da predlozi za poboljšanje nisu dobili većinsku podršku unutar radne grupe.
Generalno gledano, prvo načelo u radu na izmenama ovog zakona, kao i bilo kog drugog propisa trebalo bi da bude (kao što važi i za lekarske intervencije): „primum non nocere“ („najpre, ne škodi“). Dakle, nacrt zakona ne bi smeo da sadrži ni jedno rešenje koje bi suzilo obim prava na pristup informacijama ili usporilo ostvarivanje tog prava. Ukoliko bi bile usvojene odredbe koje imaju takav efekat, otvorilo bi se i pitanje ustavnosti promena. Naime, u članu 20. st. 2. Ustava Republike Srbije stoji da se „dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati“, a pravo na pristup informacijama je definisano kao ljudsko pravo u okviru člana 51. st. 2. Ustava („Svako ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom.“)
Takvih izmena je nekoliko. Najbitnija je ona koja se tiče razloga zbog kojih bi pravo na pristup informacijama moglo da bude ograničeno. Bitno je napomenuti da srpski zakon ne poznaje ni jedan apsolutni izuzetak, zbog čega i jeste tako dobro ocenjen u uporednim istraživanjima. To znači da, makar hipotetički, tražilac ima šansu da dobije i informaciju iz dokumenta sa najvišim stepenom tajnosti, ako se prilikom razmatranja pokaže da razlozi za tajnost više ne stoje ili da preteže javni interes da se te informacije obelodane. Aktuelni Zakon o slobodnom pristupu informacijama osnove za ograničenja prava prepoznaje u članovima 9, 10, 13. i 14. Član 10. se odnosi na informacije koje su već dostupne javnosti, član 13. na zloupotrebu prava, a 14. na zaštitu privatnosti. Prema aktuelnoj odredbi člana 9. Organ vlasti neće tražiocu omogućiti ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja, ako bi time:
1) ugrozio život, zdravlje, sigurnost ili koje drugo važno dobro nekog lica;
2) ugrozio, omeo ili otežao sprečavanje ili otkrivanje krivičnog dela, optuženje za krivično delo, vođenje pretkrivičnog postupka, vođenje sudskog postupka, izvršenje presude ili sprovođenje kazne, ili koji drugi pravno uređeni postupak, ili fer postupanje i pravično suđenje;
3) ozbiljno ugrozio odbranu zemlje, nacionalnu ili javnu bezbednost, ili međunarodne odnose;
4) bitno umanjio sposobnost države da upravlja ekonomskim procesima u zemlji, ili bitno otežao ostvarenje opravdanih ekonomskih interesa;
5) učinio dostupnim informaciju ili dokument za koji je propisima ili službenim aktom zasnovanim na zakonu određeno da se čuva kao državna, službena, poslovna ili druga tajna, odnosno koji je dostupan samo određenom krugu lica, a zbog čijeg bi odavanja mogle nastupiti teške pravne ili druge posledice po interese zaštićene zakonom koji pretežu nad interesom za pristup informaciji.
Najspornija promena koja se predviđa za novi pravni okvir jeste brisanje poslednjeg dela rečenice u aktuelnoj tački 5), ovde podvučen. U diskusijama na radnoj grupi izloženi su razni argumenti zbog kojih je taj deo rečenice navodno nepotreban, od kojih je najsnažniji taj da organ vlasti svakako neće omogućiti pristup informacijama iz dokumenta koji nosi oznaku tajnosti, već da će prvo razmotriti da li tajnost treba da se opozove, pa tek onda postupiti po zahtevu. Međutim, dosadašnja praksa primene Zakona, i brojna rešenja Poverenika po žalbama, pokazuju su da je upravo norma čije se brisanje predlaže bila osnov da Poverenik utvrdi da je organ vlasti valjano odmerio i obrazložio razloge za očuvanje tajnosti, i da potom naloži da se one daju tražiocu. Zbog toga bi brisanje označene sintagme imalo za izvesnu posledicu gubitak jedne od linija odbrane prava na pristup informacijama (mada bi ostao na snazi član 8. koji predviđa sledeće):
Prava iz ovog zakona mogu se izuzetno podvrći ograničenjima propisanim ovim zakonom ako je to neophodno u demokratskom društvu radi zaštite od ozbiljne povrede pretežnijeg interesa zasnovanog na ustavu ili zakonu.
Nijedna odredba ovog zakona ne sme se tumačiti na način koji bi doveo do ukidanja nekog prava koje ovaj zakon priznaje ili do njegovog ograničenja u većoj meri od one koja je propisana u stavu 1. ovog člana.
Jednako je sporno to što će se u novom nacrtu u članu 9. naći, umesto postojećih 5, čak 8 osnova ograničenja prava na pristup informacijama. Principijelno, kao što je već istaknuto, uvođenje bilo kog novog osnova ograničenja ljudskog prava je protivno odredbi Ustava i zbog toga ne bi smelo da se prihvati. Kada se pak razmotri sadržina novih osnova ograničenja, može se uočiti da se oni odnose na pitanja koja se mogu podvesti pod neki od postojećih izuzetaka. Primera radi, nema nikakve potrebe da se uvodi kao osnov ograničenja „povreda jednakog položaja društava kapitala koja posluju na tržištu“, ako već postoji mogućnost da se takva preduzeća u vlasništvu države (na primer Telekom Srbije) pozovu na nužnost čuvanja poslovne tajne, koja je već prepoznata i u postojećem članu 9. Zakona. Slično tome, nema potrebe da se kao poseban osnov za ograničenje prava označi „ugrožavanje sprovođenja monetarne, fiskalne i devizne politike“ - ako neki podatak te vrste ne bi trebalo da se obelodani, onda bi on već morao da bude označen kao tajni. Drugim rečima, novi osnovi ograničenja su ili suvišni (ako se odnose na nešto što je već pokriveno postojećim razlozima da se informacija uskrati) ili neustavni (ako će dovesti do toga da se može uskratiti neka informacija koja je sada morala biti dostupna).
Druga odredba koja smanjuje obim prava na pristup informacijama jeste uvođenje Narodne banke Srbije na spisak organa vlasti protiv kojih nije moguće izjaviti žalbu Povereniku već samo povesti upravni spor. Zaštita prava u upravnom sporu se pokazala u proteklih 16 godina kao daleko slabija u odnosu na onu koja se ostvaruje u postupku po žalbi. Iako ni Poverenik nije uspeo da zbog velikog broja žalbi postigne ažurnost u skladu sa propisanim rokovima za odlučivanje (30 dana), tu su rokovi makar propisani, što nije slučaj u upravnom sporu, a i u praksi su značajno kraći. Pored toga, kada organ vlasti naprosto ignoriše zahtev (što je najčešći vid uskraćivanja prava), radi pokretanja upravnog spora tražilac mora da zahtev ponovi i ostavi organu dodatnih 7 dana za odgovor, a žalbu može da podnese čim prođe 15 dana od dostavljanja (prvog) zahteva. Uključivanje NBS na spisak onih koji su zaštićeni od žalbi stavilo bi tražioce informacija u znatno nepovoljniji položaj od sadašnjeg.
Treća štetna promena ove vrste, ali ipak sa nešto manjim posledicama odnosi se na eksplicitno isključivanje političkih stranaka i verskih zajednica iz kruga organa vlasti, čak i kada su pretežno finansirani iz budžeta. Iako je ovakvo rešenje loše iz prinicipijelnih razloga, ono ne bi dovelo do bitnih promena u praksi, naročito kada je reč o verskim zajednicama. Naime, nije moguće egzaktno utvrditi da li je neka verska zajednica pretežno finansirana iz javnih izvora, budući da ovi subjekti nemaju dužnost da podnose završne račune o svom poslovanju. Kada je reč o političkim strankama, one već imaju obavezu da polažu račune o svojim finansijama na osnovu drugog zakona, i bilo bi logike da budu oslobođeni dužnosti na osnovu Zakona o slobodnom pristupu informacijama, ali samo ako su već poštovali obaveze iz Zakona o finansiranju političkih aktivnosti. Druge promene koje se predlažu u članu 3 (krug organa vlasti) su ili korisne ili logične. Prihvatljivo je, naime, to što bi nosioci javnih ovlašćenja (na primer javni beležnici ili privatne firme kojima su povereni komunalni poslovi) bili obavezni da pružaju samo one informacije koje se odnose na vršenje javnih ovlašćenja. Postoje takođe naznake da će novi Nacrt biti poboljšan u odnosu na ranije kada je reč o uključivanju „ćerki-firmi“ koje osnivaju javna preduzeća i druga preduzeća u većinskom državnom vlasništvu, što je bio ne samo naš predlog već i jasno saopšteno mišljenje SIGMA u vezi sa nacrtom iz 2019.
Potencijalno sporno je i uvođenje novog osnova ograničenja koji se odnosi na slučajeve kada bi „postupanje organa vlasti po zahtevu podrazumevalo prekomeran utrošak vremena ili sredstava, nesrazmeran u odnosu na interes javnosti da zna, a koje bi onemogućilo ili u velikoj meri otežalo redovan rad organa vlasti“. U dosadašnjoj praksi su zahtevi za pristup informacijama ponekad odbijani iz sličnih razloga, uz pozivanje na odredbe o „zloupotrebi prava“. Objektivna nemogućnost organa da postupe u zakonskom roku već je prepoznata u Zakonu, ali ne kao osnov za odbijanje zahteva, već za produženje roka. Potencijalno je opasno dati mogućnost organima vlasti da uskrate informacije zbog toga što bi im postupanje po zahtevu omelo redovan rad. Pre svega, zbog toga što je te teškoće u nekim slučajevima skrivio sam organ ili su povezane sa neispunjenjem obaveza iz Zakona o elektronskoj upravi (izrada dokumenata u otvorenom formatu). Na primer, Transparentnost Srbija se svojevremeno susrela sa situacijom da jedno javno tužilaštvo odbija zahtev, jer bi kopiranje većeg broja optužnica značajno opteretilo njihov rad. Kada smo ukazali da nam ne trebaju skenirane fotokopije optužnica sa potpisom i pečatom, već samo tekst optužnog akta u elektronskom obliku, dobili smo odgovor da tužilaštvo uopšte ne čuva optužnice (koje su, izvesno prvo kucane u Wordu ili drugom sličnom programu), već samo njihove odštampane primerke.
Kao peta negativna promena može se navesti planirano produženje rokova za odlučivanje Poverenika po žalbi. Bez obzira na to što bi produženi rok bio znatno bliži onome koji se postiže u praksi, načelno je ispravnije rešavati problem na drugi način - zapošljavanjem dodatnog osoblja koje rešava žalbe ili pojednostavljivanjem postupka odlučivanja u slučajevima koji se najčešće sreću - da je žalba izjavljena zbog toga što organ vlasti uopšte nije postupio po zahtevu.
Glavni nerešeni problemi
U nastavku teksta se neću baviti očekivanim poboljšanjima u tekstu Zakona koja su formulisana na sastancima radne grupe, čekajući da ona ugledaju svetlost dana. Umesto toga, fokusiraću se na probleme koji izvesno nisu rešeni i u vezi sa kojima je potrebno da se uključe nevladine organizacije, mediji i drugi zainteresovani građani tokom najavljene rasprave.
1. U Srbiji već ima, a biće sve više slučajeva, da država nije većinski vlasnik preduzeća, ali da ta preduzeća raspolažu javnom imovinom velike vrednosti (na primer preduzeće „Beograd na vodi“ u kojem Srbija ima 1/3 vlasništva a koje je dobilo na korišćenje građevinsko zemljište višestruko veće vrednosti od uloga privatnog partnera), ili mogu stvoriti ogromnu štetu javnim resursima, tako što ne bi plaćali kredite za koje je država garantovala. Pored toga postoje i preduzeća gde je država vlasnik sa manje od 50% ali nad preduzećem ima efektivnu kontrolu. U svim takvim slučajevima bi omogućavanje prava na pristup informacijama bilo jednako opravdano kao i u slučajevima koji su već pokriveni u Zakonu - kada je država većinski vlasnik nekog preduzeća.
2. Odredba o zabrani diskriminacije novinara i javnih glasila (član 7) je ostala od 2004. mrtvo slovo na papiru, usled toga što nije dovoljno razrađena tako da pokrije modalitete diskriminacije koji su najčešće zastupljeni u praksi.
3. Slično tome, odredbe o osporavanju objavljene informacije od strane organa vlasti (član 11) nikada nisu primenjene, a mogle bi da bude korisna kada bi se dužnosti organa vlasti precizirale.
4. Preciziranje pravila za razdvajanje informacija iz dokumenta gde jedan deo podataka mora da se štiti olakšalo bi postupanje organima vlasti.
5. Iako je pravo na pristup informacijama u srpskom zakonu koncipirano tako da pripada svima bez ograničenja i pod jednakim uslovima, zahtev neće biti validan ukoliko nije navedeno ime i adresa tražioca. Bilo bi logično dozvoliti da se zahtevi upućuju i bez ovakve identifikacije, na primer sa e-maila koji ne sadrži lično ime pošiljaoca. Naime, organ vlasti će svakako informaciju dati ili je neće dati, bez obzira na to ko ju je tražio, pa samim tim nije bitno ni da zna ko je podnosilac zahteva.
6. Potrebno je da se preciziraju pravila u vezi sa određivanjem produženog roka za postupanje po zahtevu (do 40, umesto 15 dana), jer su u praksi sve češće zloupotrebe - organi vlasti produžavaju rok bez obrazlaganja navodno „opravdanih razloga“.
7. Potrebno je precizirati pravila o ostvarivanju uvida u dokumente, a pre svega minimalno vreme koje se mora omogućiti za ostvarivanje ovog prava.
8. Iako u praksi nije bilo mnogo problema te vrste, postoji potreba da se preciziraju pravila o naplati nužnih troškova štampanja i kopiranja dokumenata.
9. Zakon garantuje pristup informacijama koje su sadržane u dokumentu. Međutim, u sve većem broju slučajeva, tražiocima su potrebne informacije sadržane u bazama podataka. Kada organ vlasti, na osnovu postojećih parametara za pretragu može da stvori novi dokument, trebalo bi nedvosmisleno odrediti da je dužan to i da učini. To bi, na kraju krajeva, i samim organima vlasti bilo lakše da učine nego da dostavljaju stotine ili hiljade pojedinačnih dokumenata na osnovu kojih je kreirana baza podataka.
10. Jedan od sve češćih vidova uskraćivanja prava su tvrdnje da organ vlasti „ne poseduje“ dokument sa traženom informacijom. Sadašnja zakonska rešenja za takve slučajeve su se pokazala neefikasnim, a mogućnost posebnog pravnog leka nije predviđena. Zato je odredbe člana 19. i 20. Zakona potrebno promeniti, a pogotovo precizirati dužnosti i ovlašćenja Poverenika u pogledu provere istinitosti tvrdnje organa da ne poseduje informacije (u situacijama kada bi po prirodi stvari ili na osnovu zakonskih obaveza trebalo da ih poseduje).
11. Jedno od pravila u Zakonu protiv kojih je civilno društvo bilo još od prvih javnih rasprava iz 2003, jeste to da se protiv (trenutno) 6 organa ne može podneti žalba Povereniku. Izuzimanje Vlade, Predsednika, Skupštine, Vrhovnog i Ustavnog suda kao i Republičkog javnog tužioca nikada nije bilo praćeno valjanim obrazloženjem. U praksi najviše problema stvara Vlada Srbije, odnosno njen Generalni sekretarijat. Na primer, u periodu od 2017 do 2021, Vlada je u potpunosti ignorisala čak 90% zahteva za pristup informacijama koje je uputila Transparentnost Srbija. Iako je nemogućnost žalbe na rešenja koja donosi Vlada propisana i u Zakonu o opštem upravnom postupku, treba imati u vidu da se ta odredba odnosi samo na situacije kada rešenje donosi Vlada na svojoj sednici. S druge strane, kada je reč o primeni Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, pojam „Vlade“ se tumači šire - tako da obuhvata sve njene sekretarijate, kancelarije i službe. Ove službe Vlade imaju pravni subjektivitet kada im to odgovara - na primer, oni samostalno sprovode javne nabavke, imaju svoje razdele u budžetu, njihovi rukovodioci odlučuju o zapošljavanju kadrova i slično. Međutim, kada treba da polažu račune o svom radu onda oni „nisu organi“. Zbog toga je glavni predlog civilnog društva oduvek bio da se član 22. st. 2. Zakona briše. Alternativno, radnoj grupi smo predložili, a predložićemo i na javnoj raspravi, da se generalni sekretarijat i službe Vlade tretiraju kao zasebni organi vlasti i da se na taj način omogući adekvatna pravna zaštita u slučaju da ne postupaju po zahtevima.
12. Kad je reč o upravnim sporovima, potrebno je nekoliko promena. Prvo, mora se, kao potpuno neprimerena, brisati obaveza tražioca da ponovo šalje zahtev pre nego što uopšte može da pokrene upravni spor. Dalje, potrebno je uvesti rokove za postupanje Upravnog suda. Ako Poverenik ima rok za postupanje po žalbi, a zadrži se u Zakonu koncept prema kojem se protiv nekih organa može samo pokrenuti upravni spor, onda bi u takvim predmetima takođe morao da postoji rok za odlučivanje, kako bi se obezbedila kakva-takva jednakost pravne zaštite.
13. Zakon prepoznaje dužnost organa da u situacijama naročite hitnosti (na primer zaštita života), po zahtevu postupe u roku od 48 sati i da neizostavno omoguće pristup takvim informacijama. Međutim, pravna zaštita u takvim slučajevima nije obezbeđena u kraćim rokovima, čime se ovo pravilo obesmišljava.
14. Dugogodišnja praksa primene Zakona je pokazala da Upravni inspektorat Ministarstva državne uprave ne vrši dovoljno efikasan nadzor nad primenom Zakona. S druge strane, Poverenik, koji je na izvoru informacija o brojnim propustima organa vlasti, paradoksalno, nema nadzorna i inspekcijska ovlašćenja. Zbog toga bi takva ovlašćenja trebalo da dobije, a već postoji presedan da se inspekcijske nadležnosti povere nekom drugom, a ne ministarstvu (upravo u slučaju nadležnosti Poverenika u oblasti zaštite podataka o ličnosti).
15. Izvršenje Poverenikovih rešenja je u praksi najveći problem za ostvarivanje prava. Razlozi zbog kojih se ovaj problem javlja su tesno vezani sa izmenama i primenom drugih propisa. U vezi sa tim Transparentnost Srbija je objavila posebnu analizu. Problemi se javljaju na dva nivoa. Prvi je nefunkcionisanje mehanizma za izvršenje nenovčanih obaveza putem administrativne prinude. Drugi je to što Vlada Srbije, koja bi prema slovu Zakona trebalo da obezbedi izvršenje rešenja Poverenika kada drugi mehanizmi ne uspeju, to nikada nije uradila. Za prvi problem se rešenje može tražiti u primeni odredbi ZUP-a, što se do sada pokazalo kao nemoguće, a Ministarstvo nije pokazalo spremnost da uporedo sa ovim zakonom menja i relevantne odredbe tog akta. Druga mogućnost je da se propiše poseban mehanizam prinudnog izvršenja, samo za ovaj zakon. To je put kojim je krenula aktuelna radna grupa, predloživši uvođenje sistema izricanja novčanih kazni (od 20 do 200 hiljada dinara) dok po rešenju ne bude postupljeno. Sličan sistem je postojao do pre nekoliko godina i pokazao je brojne nedostatke. Najveća nelogičnost je bila ta što je kazne (koje se slivaju u budžet) plaćao državni organ koji se takođe finansira iz budžeta. Zbog toga je u najmanju ruku neophodno propisati obavezu da se nakon što organ plati takvu kaznu obavezno pokrene postupak u kojem će ona biti naplaćena od neposrednog krivca - rukovodioca tog organa. Problem nepostupanja Vlade tiče se ne samo odsustva volje, već i navodnog nepostojanja zakonskih mehanizama da Vlada obezbedi da informacije konačno dopru do javnosti kada je to naložio Poverenik, a organ ne postupi ni nakon izrečenih novčanih kazni. Rešenje se samo po sebi nameće - ako način postupanja Vlade nije propisan, onda Vlada sama treba da ga uredi Poslovnikom ili da se mehanizam propiše u ovom zakonu.
16. Civilno društvo je bilo veoma aktivno u postupku kada je biran aktuelni Poverenik, predlažući konkretna rešenja za unapređenje tog procesa. Do kandidata za Poverenika se trenutno može doći jedino na predlog narodnih poslanika skupštinskom Odboru za informisanje, a ni nacrt ne predviđa drugačije rešenje. Nasuprot tome, u srpskom zakonodavstvu već postoji niz primera gde se čelnici nezavisnih državnih organa biraju na osnovu prethodno sprovedenog konkursa. To je odavno slučaj sa predsednikom i članovima Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, a od nedavno i sa jednim inokosnim organom - direktorom Agencije za sprečavanje korupcije. Stoga bi organizovanje konkursa bilo primereno i za Poverenika. Čak i da konkursa sa prethodnom proverom znanja ne bude, pravila bi morala da se unaprede time što bi bilo omogućeno da pored poslanika kandidata predlažu drugi subjekti - određeni broj građana, organizacije koje se bave zaštitom ljudskih prava, pravni fakulteti i slično. Iskustvo sa izborom drugih čelnika nezavisnih državnih organa pokazuje da nije dovoljno propisati da poverenik ne može da bude član političke stranke. Iz istih razloga bi bilo neprimereno da to bude lice koje je u poslednjem izbornom ciklusu bilo član organa političke stranke, kandidat političkog subjekta na izborima ili predstavnik političke stranke u telima za sprovođenje izbora.
17. Poverenik se trenutno može razrešiti, između ostalog, i zbog toga što po oceni narodnih poslanika „nestručno i nesavesno“ obavlja svoju funkciju. Na stranu činjenica da mnogi narodni poslanici nemaju dovoljno znanja da utvrde da li je poverenik radio stručno - opasno je to što ovakva ocena podleže arbitrernom odlučivanju. Rešenje bi moglo biti u preciziranju razloga - na primer, da se nestručnost može utvrđivati samo na osnovu odluka nekog drugog državnog organa (na primer, suda koji zbog grube povrede zakona poništi veliki broj Poverenikovih rešenja).
18. Imajući u vidu da Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja ima primat u odnosu na odredbe drugih propisa u ovoj oblasti, ali i činjenicu da se norme drugih propisa u praksi ipak koriste za ograničavanje ovog prava, neophodno je da Poverenik dobije pravo i obavezu da daje mišljenja o nacrtima i predlozima drugih akata, a drugi organi obavezu da mu te nacrte i predloge dostavljaju na mišljenje. Nacrt zakona će ovo omogućiti, ali ostaje da se vidi da li u dovoljnoj meri. O konkretnim primerima ograničavanja prava na pristup informacijama kroz odredbe drugog zakona pisali smo u posebnoj analizi.
19. Kada je reč o obavezama organa vlasti i određivanju ovlašćenih lica za postupanje po zahtevima, izmene zakona će doneti neke pozitivne promene. Međutim, na radnoj grupi nije prihvaćen predlog da organ koji ima veći broj zaposlenih obavezno donese akt kojim će urediti postupanje u okviru ovog zakona, iako se u praksi pokazalo da ovakvi akti pomažu naročito službenicima koji su dobili zaduženje da postupaju po zahtevima i pripremaju informatore o radu.
20. Pitanje odgovornosti za učinjene prekršaje u Zakonu je na različite načine bilo tretirano u prošlosti od strane prekršajnih sudova. Nacrt će tu doneti neka preciziranja i promene koncepta. Jedna od zamerki koje smo iznosili odnosi se na predlog da za prekršaj u nekim slučajevima ne odgovara rukovodilac organa, već samo službenik koji je imao dužnost da postupi na određeni način. Bilo bi najbolje kada bi postojala „solidarna odgovornost“, jer rukovodilac u krajnjoj liniji snosi odgovornost i za to što je zadatak poverio službeniku koji ne ume da radi taj posao ili koji nema na raspolaganju dovoljno vremena da ga uradi, ali je pitanje da li je moguće ustanoviti „dvojnu odgovornost“ u postojećem sistemu prekršajnih sankcija. Ono što se, međutim, sigurno može učiniti, a potrebno je, jeste da se produži rok za gonjenje prekršaja iz ovog zakona, kao što je već učinjeno sa nekim drugim antikorupcijskim zakonima. Naime, mnogi prekršajni postupci se trenutno završavaju zastarom, jer ona nastupa već posle godinu dana. Inače, Transparentnost Srbija se na ovu temu obraćala Ministarstvu pravde i narodnim poslanicima 2008, 2011 i 2013! Detaljna analiza iz 2014. dostupna je ovde. Zakon o prekršajima je menjan nekoliko puta u međuvremenu, ali je ova oblast bila „zaboravljena“.
21. Jedan od mogućih načina da se obezbedi veća disciplina u postupanju po Poverenikovim rešenjima jeste i propisivanje krivičnog dela za koje koji se o tu obavezu svesno i namerno ogluše. Samo naizgled se može činiti da bi pretnja zatvorskom kaznom u ovim slučajevima mogla biti preterana. Naime, Krivični zakonik Republike Srbije već dugo poznaje krivično delo „Neizvršenje sudske odluke“ (sadašnji član 340). U 2019. godini je za ovo krivično delo bilo prijavljeno 65 ljudi, i podignuto je 10 optužnih akata. Delo se sastoji u tome što službeno ili odgovorno lice odbije da izvrši pravnosnažnu sudsku odluku ili je ne izvrši u zakonskom ili određenom roku. Može se izreći kazna zatvora između tri meseca i tri godine. Ako tokom postupka počinilac ipak izvrši sudsku odluku može se osloboditi od kazne. Poverenik, naravno, nije sud. Međutim, da ova institucija nikada nije uspostavljena, o žalbama zbog uskraćenog prava na pristup informacijama odlučivali bi sudovi. Štaviše, i u postojećem pravnom okviru, Upravni sud je jedino telo kojem tražilac može da se obrati kada mu informaciju uskrati Vlada Srbije ili neki od pet drugih pobrojanih visokih organa vlasti. Ako je već sada u pravnom sistemu Srbije prepoznato da se može krivično goniti onaj ko nakon konačne odluke nadležnog organa (Upravnog suda) ne postupi po zahtevu za pristup informacijama, jedino je konzistentno da se ista takva odgovornost utvrdi i za slučajeve kada se rukovodilac organa vlasti ogluši o obavezu određenu konačnom odlukom drugog organa (Poverenika), pogotovo kada se ima u vidu da organ vlasti odluku Poverenika ne može da osporava pred sudom. Naravno, krivična dela ne treba uvoditi u posebne zakone, već u Krivični zakonik, ali nema nikakve prepreke da Vlada, koja će svakako biti predlagač izmena Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, istovremeno predloži i dopunu KZ kojom bi bilo uvedeno novo krivično delo ili prošireno postojeće.
22. Nije u nadležnosti Ministarstva državne uprave i njegove radne grupe, ali jeste Vlade, da predloži izmene i u drugim zakonima koji svojim nezgrapnim ili namerno lošim formulacijama ograničavaju pravo na pristup informacijama tako što pokušavaju da stvore neku vrstu apsolutnih izuzetaka ili kolizije zakonskih normi. Naravno, u takvim situacijama se ipak može primeniti Zakon o slobodnom pristupu informacijama kao akt koji je u svojoj oblasti nadređen drugim zakonima, ali bi ipak bilo bolje da kolizija nije stvorena. U tom smislu je najhitnije potrebno da se izmeni član 45. Zakona o zaštiti konkurencije, a treba razmotriti i izmene Zakona o tajnosti podataka.
23. Gotovo je izvesno da će Srbija, možda već krajem ove godine, menjati Ustav. Sada se kao jedini razlog u planovima navode izmene u oblasti pravosuđa, ali smo nedavno mogli da čujemo, i to od osobe koja bez obzira na ustavna ovlašćenja donosi odluke o mnogim bitnim pitanjima, da su moguće promene i u vezi sa drugim članovima. Ako već dođe do širih promena Ustava, to će biti prilika da se učvrste garancije prava na pristup informacijama. To treba učiniti na tri načina: a) da institucija Poverenika postane ustavna kategorija (kao što je, na primer, Zaštitnik građana) i da se u Ustavu propišu potpunija i doslednija rešenja kada je reč o položaju svih nezavisnih državnih organa; b) da se preciziralo aktuelno „pravo na obaveštenost“ tako da bolje odgovara suštini garancija za pristup informacijama o radu organa vlasti; c) da se u najvišem pravnom aktu postave garancije u pogledu javnosti svih ugovora koji se odnose na raspolaganje javnim sredstvima, budući da su mnogi podaci te vrste danas nedostupni usled toga što se poslovi ne ugovaraju na osnovu domaćih zakona već bilateralnih sporazuma koje Srbija zaključuje sa drugim državama, a koji imaju veću pravnu snagu od zakona (ali manju od Ustava).