Donošenjem Uredbe o evropskoj graničnoj i obalskoj straži 2016. godine stvorene su pravne pretpostavke za produbljivanje saradnje agencije Frontex sa zemljama Zapadnog Balkana, uključujući i Srbijom, što će značajno doprineti kontroli iregularnih kretanja na području evropskog kontinenta. S druge strane, njeno prisustvo na teritoriji Srbije u okvirima ovlašćenja koje sporazum predviđa i vrste zadataka koje obavlja, može otvoriti pitanje odgovornosti za eventualne povrede principa zabrane vraćanja, istaknuto je u tekstu Grupe 484.
foto: Frontex
Saradnja između Republike Srbije (u daljem tekstu RS) i evropske agencije Frontex započeta je 2009. godine, potpisivanjem Radnog angažmana o uspostavljanju operativne saradnje između Ministarstva unutrašnjih poslova RS i Evropske agencije za upravljanje operativnom saradnjom na spoljnim granicama od strane izvršnog direktora Frontex i ministra unutrašnjih poslova RS. U pitanju je dokument koji nema prirodu pravno obavezujućeg sporazuma, ali ipak predstavlja akt koji je od dana potpisivanja postavio okvire saradnje između granične policije RS i Frontex i na osnovu kog su se sprovodile različite aktivnosti. Shodno sadržini Radnog angažmana, operativna saradnja obuhvata: razmenu informacija u okviru jedinice za analizu rizika agencije Frontex, mogućnost da se graničnoj policiji RS obezbede relevantni analitički proizvodi i sprovođenje zajedničkih operacija na granicama između zemalja članica EU i RS, u kojima se ostvaruje bliska saradnja sa graničnom policijom RS. U zavisnosti od slučaja, a na osnovu odluke izvršnog direktora Frontex, može se ostvariti saradnja u sprovođenju treninga, tehnička saradnja u oblasti istraživanja i razvoja, učešće predstavnika granične policije u koordiniranim zajedničkim operacijama u svojstvu posmatrača. Dodatno, Radni angažman predviđa da Frontex i granična policija RS mogu da razmotre i mogućnost razvijanja saradnje u oblasti zajedničkih operacija povratka, odnosno učešća Srbije u ovim operacijama, takođe na osnovu odluke izvršnog direktora Frontex i uz prethodno postignut sporazum između zemalja članica organizatora operacije.
Na osnovu prioriteta koje postavlja Upravni odbor Frontex, uspostavljena je mreža Frontex oficira za vezu u Turskoj i Nigeriji, a od 2017. godine i u zemljama Zapadnog Balkana (sa sedištem u Beogradu). Frontex oficir za vezu korespondira Delegaciji EU u zemlji u kojoj je postavljen i blisko sarađuje sa evropskim oficirom za vezu za temu migracija (Europan migration liaison officers - EMLO), oficirima za vezu koji su, kao predstavnici članica EU, zaduženi za imigraciju (Immigration Liaison Officer - ILO) i drugim akterima.
Zakonodavni organi EU usvojili su 2016. godine novu Uredbu o evropskoj graničnoj i obalskoj straži (u daljem tekstu „Uredbaˮ), kojom je redefinisan i znatno proširen mandat Frontex, odnosno, Evropske agencije za graničnu i obalsku stražu (u daljem tekstu „Frontexˮ ili „Agencijaˮ). Shodno odredbama nove Uredbe, predviđeno je jačanje mandata Frontex u okviru politike povratka, unapređenje saradnje sa trećim zemljama (naročito susednim zemljama), kao i jačanje saradnje sa Evropskom agencijom za azil.
U kontekstu saradnje sa trećim zemljama predviđena je mogućnost sprovođenja operacija Agencije na spoljnim granicama zemalja članica, kao i na teritorijalnom području trećih zemalja, a na osnovu saglasnosti treće zemlje i prethodno usaglašenog i dogovorenog zajedničkog plana operacije, odnosno statusnog sporazuma. U pitanju je dokument koji će, za razliku od Radnog angažmana, biti zaključen između EU i treće zemlje u formi međunarodnog sporazuma i predstavljaće početak novog razdoblja u kontroli iregularnih kretanja na području evropskog kontinenta.
Strateški i zakonodavni okvir i pitanje saradnje sa Frontex
Nacionalna strategija integrisanog upravljanja granicom RS kao jednu od mera za uspostavljanje četvoroslojnog modela pristupa kontroli državne granice prepoznaje saradnju sa susednim zemljama, kao i jačanje međunarodne saradnje sa međunarodnim agencijama, uključujući i saradnju sa Frontex kroz unapređenje učešća u zajedničkim operacijama. Zakon o graničnoj kontroli bliže definiše način obavljanja međunarodne saradnje i s tim u vezi predviđa da se međunarodna saradnja ostvaruje na osnovu međunarodnog ugovora (član 67).
Šta je urađeno u pogledu zaključivanja statusnih sporazuma?
U novembru 2016. godine Komisija je sastavila model tzv. statusnog sporazuma između Evropske agencije za graničnu i oblasku stražu i trećih zemalja i započeto je pregovaranje o daljoj formalizaciji. Prvo su počeli pregovori između nadležnih insititucija EU i Makedonije i Srbije, a potom i Albanije, Crne Gore i BiH tokom 2017. godine. U julu 2018. Savet EU doneo je odluku kojom usvaja Statusni sporazum između EU i Albanije o aktivnostima koje sprovodi Evropska agencija za graničnu i obalsku stražu. Prema izveštaju MUP-a o implementaciji AP za Poglavlje 24 (za period od jula do decembra 2018. godine), RS je parafirala sporazum sa Frontex u septembru 2018. godine, čime je stvorena mogućnost da pripadnici ove agencije budu angažovani na teritoriji RS. Odredbe sporazuma predviđaju da isti mora biti potvrđen u skladu sa unutrašnjim zakonodavnim procedurama strana potpisnica. S tim u vezi, a uzimajući u obzir odredbe Zakona o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora, koje se odnose na postupak zaključivanja međunarodnih ugovora, nakon parafiranja naredni korak podrazumeva ocenu Vlade da je usaglašeni tekst međunarodnog ugovora u skladu sa utvrđenom osnovom, i određivanje lice koje će ga potpisati.
Šta sporazum predviđa?
Shodno sadržini poslednjeg objavljenog Nacrta statusnog sporazuma od 7. decembra 2018. godine, članovi tima (odnosno osoblje Frontex i pripadnici granične policije zemalja članica EU učesnica operacije) biće ovlašćeni da na teritoriji Srbije izvršavaju zadatke i preduzimaju mere izvršne vlasti prilikom kontrolisanja granice i sprovođenja operacija povratka. Razmatrajući pitanje neposredne uloge pripadnika agencije Frontex važno je napomenuti da sporazum dosta ekstenzivno definiše sam pojam kontrole granice, u smislu „kontrole lica, putnih isprava, prevoznih sredstava i predmeta prilikom prelaska državne granice, a koji se sastoje od granične kontrole na graničnim prelazima i nadzora granice između graničnih prelazaˮ. Prema odredbama Zakona o graničnoj kontroli, nadzor državne granice predstavlja „skup ovlašćenja, radnji i mera koje se sprovode uz državnu granicu, između graničnih prelaza i na graničnim prelazima izvan utvrđenog radnog vremena, u cilju suzbijanja prekograničnog kriminala, sprečavanja nezakonitog prelaska državne granice i zaštite njene nepovredivosti, vršenja kontrole graničnih odobrenja, i preduzimanja mera, radnji i ovlašćenja protiv lica koja su na nezakonit način prešla državnu granicu ili zloupotrebljavaju granična odobrenjaˮ (član 3). Pored kontrole granica i učestvovanja u operacijama povratka, Sporazum predviđa mogućnost zajedničkog učestvovanja članova tima pripadnika Frontex i granične policije u sprovođenju zajedničkih operacija i brzih intervencija na granici, pod uslovom da je prethodno usaglašen i dogovoren operativni plan rada.
Dalje, članovi tima će po pravilu ovlašćenja izvršavati prema instrukcijama i u prisustvu predstavnika granične policije ili drugih ovlašćenih policijskih službenika RS, s tim što će, nakon što dobiju odobrenje nadležnih organa Srbije, moći i samostalno da postupaju. Dalje, biće ovlašćeni da nose i koriste oružje, kao i da primenjuju silu prilikom izvršavanja zadataka, uz saglasnost zemlje članice EU čiji granični službenik nosi oružje i nadležnih organa RS, a u prisustvu predstavnika granične policije ili drugih policijskih službenika Srbije i u skladu sa propisima RS. Dodatno, članovi tima će moći da primenjuju silu i koriste oružje i onda kada nisu prisutni pripadnici policije, ali je za to potrebno da prethodno dobiju odobrenje od nadležnih organa RS.
Pitanje povrede prava i poštovanje principa zabrane vraćanja
U slučaju da dođe do povrede prava nekog lica prilikom kontrole granice, sprovođenja operacije povratka, zajedničke operacije ili brze intervencije na granici, članovi tima neće odgovarati pred nadležnim organima RS, s obzirom na to da sporazum predviđa apsolutni imunitet od odgovornosti (koji uključuje i imunitet od krivično-pravne, građansko-pravne i upravno-pravne odgovornosti) za akte preduzete prilikom obavljanja dužnosti. U takvim okolnostima, ukoliko je reč o povredi krivičnog prava, o incidentu se obaveštava izvršni direktor Agencije, koji potom procenjuje da li je delo izvršeno tokom vršenja službene funkcije člana tima u akcijama sprovedenim u skladu sa operativnim planom. Ukoliko utvrdi da jeste, krivični postupak u RS neće biti pokrenut. Dodatno, u slučaju da je tom prilikom nastala šteta, troškove će snositi RS.
Sporazum dalje sadrži odredbu koja kaže da će u slučaju povrede ljudskih prava svaka ugovorna strana koristiti postojeće mehanizme kako bi ispitala postupanje svojih službenika, odnosno neposrednih izvršilaca vlasti u vezi sa navodnom povredom. Mehanizam zaštite predviđen Uredbom podrazumeva proceduru prigovora koju može pokrenuti lice koje smatra da mu je aktivnošću Frontex direktno povređeno neko pravo (prigovor se podnosi u određenoj formi i najpre ga pregleda oficir za ljudska prava Frontex i ispituje njegovu prihvatljivost, a zatim ga prosleđuje izvršnom direktoru i zemljama članicama učesnicama u operaciji), kao i uspostavljanje Konsultativnog foruma, koji ima savetodavnu ulogu prilikom razvijanja strateških dokumenata Agencije te ovlašćenje da sprovodi terenske posete u mestima i oblastima, u kojima se sprovede operacije Agencije.
Definisan okvir uloge članova tima osnovano ukazuje na to da će članovi Frontex prilikom granične kontrole moći da preduzimaju mere, radnje i ovlašćenja prema strancima koji nezakonito pređu državnu granicu. S obzirom na to može se očekivati i pokretanje pitanja o eventualnom učešću članova tima u odbijanju ulaska i preduzimanju drugih radnji, koje predstavljaju udaljenje. Ukoliko bi stranac bio udaljen na način koji prema standardima ESLJP-a predstavlja povredu njegovih prava, a naročito principa zabrane vraćanja, to bi otvorilo pitanje odgovornosti za povredu prava pred nacionalnim i međunarodnim telima.
U slučaju da dođe do eventualne povrede principa zabrane vraćanja u okviru zajedničke operacije, odnosno u okviru aktivnosti Frontex na teritoriji treće zemlje, postavlja se pitanje ko (sve) može biti pozvan na odgovornost.
Osnivački ugovori govore o tome da su i EU, ali i pojedinačne zemlje članice shodno međunarodnom pravu obavezne da poštuju princip zabrane vraćanja. Uredbe koje regulišu pitanja kontrole granica i aktivnosti Frontex predviđaju da članovi tima moraju postupati u skladu sa poštovanjem principa zabrane vraćanja.
Dodatno, Povelja o osnovnim pravima EU garantuje zaštitu u slučaju udaljenja, proterivanja ili ekstradicije, koja podrazumeva zabranu kolektivnog proterivanja, kao i zabranu udaljenja, proterivanja ili izručenja u državu u kojoj postoji ozbiljan rizik da će ova lica biti podvrgnuta smrtnoj kazni, mučenju ili drugoj vrsti nečovečnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja.
Sud pravde EU prilikom tumačenja povrede prava i međunarodnih standarda zagarantovanih Poveljom o osnovnim pravima EU i osnivačkim ugovorima sve češće u predmetima koji se odnose na pitanje azila i poštovanje principa zabrane vraćanja uzima u obzir standarde ESLJP-a. S tim u vezi, prilikom razmatranja pitanja odgovornosti Frontex važno je uzeti u obzir i standarde koje ESLJP postavlja kada je reč o poštovanju principa zabrane vraćanja.
Prema standardima međunarodnog prava i prakse ESLJP-a, država može biti odgovorna za posledice svojih postupaka izvršenih u okvirima njene nadležnosti čak i ukoliko do takvih posledica dođe izvan njene teritorije. U tom slučaju ispituje se da li je država vršila efektivnu kontrolu nad pojedincem ili efektivnu kontrolu nad teritorijom druge države (Komitet za ljudska prava: Lopez Burgos v. Uruguay, 29. jul 1981; ESLJP: Ocalan v. Turkey, no. 462211/99, 12. mart 2003, Issa v. Turkey, 31821/96, 16. novembar 2004, Al-Skeini and Others v. The United Kingdom, no. 55721/07, 7. jul 2011).
Polazeći od koncepta ‘efektivne kontrole’ definisanog u okviru prakse ESLJP-a, određeni deo akademske javnosti smatra da se taj princip načelno može primeniti i na uspostavljanje izvedene odgovornoti EU za povrede standarda zabrane vraćanja u okviru aktivnosti Frontex, pri čemu je potrebno da postoji jasna veza između radnje koja predstavlja povredu principa zabrane vraćanja i koordinacione uloge Frontex, odnosno da ona proizlazi iz operativnog plana konkretne akcije.
S tim u vezi, prilikom definisanje operativnog plana svake zajedničke operacije potrebno je voditi računa o eventualnim implikacijama radnji odbijanja ulaska, odnosno udaljenja stranca i u obzir uzeti prilike u zemlji u koju se stranac udaljava, odnosno stepen poštovanja međunarodnih standarda i osnovnih ljudskih prava, kako bi se izbegla povreda principa zabrane vraćanja i doprinelo jasnijem definisanju odgovornosti u slučaju da dođe do eventualne povrede.
