izvor: FRONTEX
U cilju rešavanja izazova migracija i smanjenja podsticaja za iregularne migracije, efektivna i humana politika vraćanja postaje jedan od ključnih elemenata sveobuhvatnog pristupa EU u upravljanju migracijama.
Postupak udaljenja stranih državljana koji ne ispunjavaju uslove za ulazak i boravak na teritoriji EU regulisan je Direktivom o povratku (u daljem tekstu ’’Direktiva’’). Ona ima dvostruki cilj: da obezbedi efektivan povratak državljana trećih zemalja koji nezakonito borave i da osigura poštovanje ljudskih prava i dostojanstva tokom povratka. Direktivom se predviđa obaveza za zemlje članice da izdaju odluku o vraćanju državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na njenoj teritoriji, a zatim da preduzmu potrebne mere kako bi sprovele odluku, odnosno udaljile stranog državljanina sa svoje teritorije. Dodatno, Direktiva predviđa mogućnost određivanja roka za dobrovoljno napuštanje zemlje članice stranom državljaninu kojem je izdata odluka o vraćanju. Ukoliko osoba kojoj je izdata odluka o vraćanju ne postupi po istoj, odnosno ukoliko rok za doborovoljno napuštanje nije određen, osoba će se prinudno udaljiti uz obavezu izricanja zabrane ulaska na teritoriju EU u određenom trajanju. Direktivom se takođe predviđa mogućnost da se, u slučaju ispunjenja određenih uslova, stranom državljaninu kojem je izdata odluka o vraćanju može odrediti pritvor uz obezbeđivanje predviđenih proceduralnih garancija. U cilju obezbeđivanja humanog povratka, Direktiva utvrđuje standarde vraćanja u skladu sa ‘’osnovnim pravima kao opštim načelima prava EU, kao i međunarodnim pravom, uključujući i zaštitu izbeglica i obavezu poštovanja ljudskih prava’’ (član 1.). U tom smislu, Direktivom se, između ostalog, predviđa: pravo na delotvorni pravni lek, odnosno obaveza postojanja mehanizma za preispitivanje odluke o povratku; mogućnost izdavanja nezavisne boravišne dozvole po osnovu humanitarnih razloga kojim se ukida (suspenduje) odluka o povratku; obaveza obezbeđivanja efikasnog sistema monitoringa postupka prinudnog udaljenja; posebne procesne garancije u situaciji povratka maloletnika bez pratnje, itd.
Ostvariti efektivan povratak
Počev od 2015. godine sa porastom broja migranata koji su dolazili do EU, povećao se broj tražilaca azila ali i onih o čijem zahtevu za azil je doneta negativna pravnosnažna odluka i koji nemaju drugi zakonski osnov boravka. S tim u vezi, kako je navedeno u Evropskoj agendi za migracije, u cilju rešavanja izazova migracija i smanjenju podsticaja za iregularne migracije, efektivna i humana politika vraćanja postaje jedan od ključnih elemenata sveobuhvatnog pristupa EU u upravljanju migracijama. Iako je pružanje zaštite onima kojima je potrebna prioritet, vraćanje onih koji nemaju pravo boravka u EU u skladu sa pravilima i procedurama propisanim zakonodavstvom EU jednako su važni za dobro funkcionisanje sistema azila i migracija. Dokumenta javne politike koji na nivou EU regulišu ovo pitanje, u periodu od 2015. do 2017. godine u fokus politike povratka EU stavljaju povećanje efektivnosti povratka, pri čemu se efektivnost povratka prvenstveno posmatra kroz statistički prikaz vraćenih iregularnih migranata sa teritorije EU.
Prva evaluacija primene odredaba Direktive (za period od 2010. do 2012. godine) pokazala je da sistem povratka EU ne funkcioniše u potpunosti onako kako je bilo očekivano, odnosno da je značajna razlika između broja osoba kojima je izdata odluka o vraćanju na osnovu odredaba Direktive i onih koji su zaista vraćeni na osnovu izdatih odluka. Prema podacima Evropske komisije tokom 2014. i 2015. godine stopa povratka iz EU (ukoliko se izuzme povratak u zemlje Zapadnog Balkana) pala je do 27%.
U okviru Akcionog plana za povratak, usvojenog 2015. godine i kasnije revidiranog 2017. godine, Evropska komisija predviđa set mera za povećanje efikasnosti sistema EU za povratak iregularnih migranata: povećanje dobrovoljnog povratka, odnosno promovisanje i izjednačavanje reintegracijskih paketa u slučaju dobrovoljnog povratka širom zemalja članica; jačanje uloge i mandata FRONTEX-a; unapređenje saradnje u pogledu razmene informacija između zemalja članica, kao i zemalja članica i evropskih institucija putem izmene Eurodac i Šengenskog informacionog sistema (SIS II), mehanizam ulaska/izlaska kao i Sistema integrisanog upravljanja vraćanjem migranata (IRMA), i dr.
Predlog izmena Direktive o povratku
Jedna od poslednjih mera koju je Komisija preduzela u cilju povećanja efektivnosti povratka, jeste iniciranje zakonodavnog procesa revidiranja Direktive o povratku. S tim u vezi, u septembru ove godine podnet je Predlog izmena i dopuna koji kao ključne novine uvodi:
Detaljnije reguliše rizik od bekstva (odn. risk of absconding) predviđajući okolnosti, odnosno kriterijume usled kojih nadležne vlasti konstatuju postojanje rizika od bekstva. Neposredno nakon donošenja odluke kojom prestaje zakonski osnov boravka, shodno predloženim odredbama, nadleži organi države članice imaju obavezu donošenja odluke o vraćanju (bez obzira da li je iniciran odnosno okončan postupak po žalbi na negativnu odluku kojom prestaje zakoniti boravak). Dodatno, prilikom donošenja odluke o vraćanju istovremeno se ispituje da li u konkretnom slučaju postoji rizik od bekstva pa, ukoliko se isti i utvrdi, pristupa se ograničenju slobode kretanja koje može da se ogleda i u pritvaranju. Ključna zamerka organizacija civilnog društva u kontekstu ove odredbe odnosi se na ekstenzivno postavljenu listu kriterijuma prema kojima se, u odnosu na gotovo svakog iregularnog migranta, može konstatovati postojanje rizika od bekstva, odnosno kojom se stvara mogućnost obaveznog pritvaranja svih iregularnih migranata kojima je izdata odluka o vraćanju. Zatim, doprinosi riziku povrede prava na azil, odnosno prava tražioca da ostane i boravi na teritoriji zemlje u kojoj je podneo zahtev za azil do donošenja konačne odluke (članovi 6,8,18.).
Propisuje dodatne okolnosti u kojima će se isključiti odnosno ograničiti rok za dobrovoljni povratak (član 9.).
Predviđa uspostavljanje sistema upravljanja povratkom, odnosno obavezu zemalja članica da na nacionalnom nivou oforme informacione sisteme za upravljanje povratkom koji pružaju pravovremene informacije o identitetu i pravnoj situaciji državljana trećih zemalja koje su relevantne za praćenje postupanja po pojedinačnim slučajevima. Nacionalne sisteme potrebno je povezati sa centralnim kojim koordiniše Evropska agencija za graničnu i obalsku stražu, kao i Šengenskim informacionim sistemom (član 14.).
Uspostavlja graničnu proceduru povratka za osobe kojima je odbijen zahtev za azil u okviru postupka na granici ili u tranzitnom prostoru, predviđajući kratke rokove donošenja odluke, kao i prava na podnošenje žalbe i dodatnih ograničenja u pogledu suspenzivnog dejstva žalbe. Prema stavu organizacija civilnog društva uspostavljanje graničnih procedura (u okviru postupka azila ali i postupka vraćanja) zabrinjavajuće je sa aspekta poštovanja osnovnih prava (član 22.).
Nacionalni konekst i postupak vraćanja
Zakon o strancima reguliše postupak vraćanja stranca, dobrovoljno ili prinudno, u zemlju porekla, zemlju tranzita u skladu sa bilateralnim sporazumima ili sporazumima o readmisiji ili u zemlju u koju se stranac dobrovoljno vraća i u kojoj će biti prihvaćen. Postupak vraćanja pokreće se na osnovu odluke o vraćanju, odnosno zaštitne mere udaljenja ili mere bezbednosti proterivanja stranca. U okviru odluke o vraćanju utvrđuje se određeni rok koji se ostavlja strancu da dobrovoljno napusti teritoriju RS a, ukoliko on ne postupi po istom, priudno će se udaljiti. Dodatno, Zakon predviđa i okolnosti usled kojih se zabranjuje (stranac se ne može vratiti na teritoriju gde mu preti progon po jednom od osnova predviđenih Zakonom, kao i na teritoriju na kojoj postoji rizik da će biti podvrgnut izvršenju smrtne kazne, mučenju, nečovečnom ili ponižavajućem postupanju ili kažnjavanju, odnosno tamo gde mu preti ozbiljno kršenje prava zajamčenih Ustavom), odnosno odlaže prinudno udaljenje (ukoliko postoji neka od okolnosti zabrane prinudnog udaljenja, kao i ukoliko se ne može utvrditi identitet stranca, ne može izvršiti prevoz iz RS, ili ukoliko se pojave ozbiljne poteškoće vezane za psihičko, fizičko ili zdravstveno stanja stranca). Prilikom donošenja rešenja o odlaganju udaljenja nadležni organ može da donese odluku o određivanju obaveze boravka stranca na određenom mestu. Protiv odluke o prinudnom udaljenju može se podneti žalba koja ima suspenzivno dejstvo.
Po pravilu, u toku postupka vraćanja strancu se određuje boravak u prihvatilištu za strance, odnosno objektu za smeštaj stranaca kojima nije dozvoljen ulazak u zemlju ili za koje je doneto rešenje o proterivanju, udaljenju iz zemlje ili o vraćanju, ali ih nije moguće odmah udaljiti i kojima je, u skladu sa zakonom, određen boravak pod pojačanim policijskim nadzorom. Protiv odluke o smeštaju u prihvatilište može se pokrenuti postupak pred Upravnim sudom.
Usvajanje predloga o reviziji Direktive o povratku stvoriće nove obaveze i za zemlje kandidate, tj. obavezu transponovanja odredbi direktive u nacionalno zakonodavastvo. Još uvek se ne može sa velikom izvesnošću govoriti o sadržini predložene revizije Direktive jer je postupak revidiranja i dalje u toku, a samim tim ni o potrebama usklađivanja/prilagođavanja nacionalnog zakonodavstva ali, polazeći od strateških ciljeva u pogledu pravaca razvoja politike povratka EU, možemo očekivati da će fokus ostati na nekoliko ključnih pitanja. Pre svega, na ograničavanju slobode kretanja, odnosno proširivanju osnova za određivanje pritvora iregularnih migranata u postupku vraćanja, smanjenju roka za dobrovoljni povratak, a sve u cilju ostvarivanja bržeg i efikasnije povratka. S tim u vezi, primena odredaba izmenjene Direktive bez sumnje zahtevaće obezbeđivanje prostornih, kadrovskih i drugih kapaciteta za sprovođenje najavljenih novina.
S druge strane, može se očekivati da će organizacije civilnog društva aktivne u EU svoje zahteve usmeravati ka poštovanju drugog cilja Direktive, odnosno obezbeđivanju poštovanja ljudskih prava i dostojanstva tokom povratka, bilo u okviru amandmana u toku zakonodavne procedure bilo kroz mehanizme kontrole Evropskog suda pravde i Evropskog suda za ljudska prava.
U kontekstu R. Srbije, stvoreni su određeni zakonski preduslovi za sprovođenje postupka vraćanja: u okviru Zakona o strancima koji je stupio na snagu u oktobru ove godine propisan je postupak vraćanja i donet je Pravilnik o bližim uslovima i načinu sprovođenja prinudnog udaljenja stranaca iz R. Srbije. Međutim, kako bi se ostvario efektivniji povratak, u smislu broja osoba vraćenih, odnosno udaljenih sa teritorije R. Srbije, potrebno je inteziviratI diplomatske aktivnosti u cilju zaključivanja sporazuma o readmisiji sa zemljama porekla stranaca koji dolaze na teritoriju Srbije, kao i zemljama tranzita, i poboljšati implementaciju postojećih sporazuma sa zemljama u regionu. Dodatno, za R. Srbiju značajan je i predlog za uspostavljanje nacionalnog informacionog sistema kojim bi se obezbedilo i praćenje individualnih slučajeva povratka iregularnih migranata nakon izricanja odluke o vraćanju.
Gordana Grujičić
Grupa 484
Korisni linkovi:
Proposal for a recast of the Return Directive
ECRE comments on the Commission Proposal for a Recast Return Directive