Lobiranje u Srbiji

Foto: pixabay.com

Krajem oktobra 2018. očekuje se početak skupštinske rasprave o prvom predlogu Zakona o lobiranju u Srbiji. Reč je o jednom od poslednjih antikoruptivnih propisa koje Srbija nikada nije imala, a koji bi trebalo da bude usvojen 18 godina nakon što su antikorupcijske reforme propisa počele. Donošenje ovog zakona je planirano nacionalnim strateškim dokumentima za borbu protiv korupcije iz 2005. i 2018, a takođe je predmet preporuke Grupe zemalja za borbu protiv korupcije (GRECO) iz četvrtog kruga evaluacije, koju Srbija nije ispunila u zadatom roku (do kraja 2016), dok dodatni rok ističe 31. oktobra 2018.

Analiza koju je u okviru zajedničkog projekta koalicije prEUgovor pripremio Centar za primenjene evropske studije i Nemanja Nenadić, programski direktor organizacije Transparentnost - Srbija kao autor, a koja će uskoro biti objavljena, predstavlja istorijat pokušaja da se lobiranje uredi, mesto ove teme u strateškom okviru borbe protiv korupcije i evropskih integracija, analizu odredaba aktuelnog predloga zakona i sugestije za njihove značajne izmene i dopune. Čitalac će u ovom dokumentu pronaći i zanimljive slučajeve kada se tokom nekoliko proteklih godina otvaralo pitanje lobiranja i potrebe da se ono uredi.

Predlog Zakona koji je upućen narodnim poslanicima neće rešiti neke neke od ključnih problema transparentnosti rada organa vlasti i postupka pripreme opštih akata. Ipak, generalno je dobra stvar da se uopšte donosi ovaj zakon i da se na taj način konačno upotpunjuje antikorupcijsko zakonodavstvo u Srbiji.

Iako predlog zakona sadrži neka korisna rešenja, poput obuhvata svih nivoa vlasti, stavljanja naglaska na integritet u lobiranju, uvođenja nadzora od strane Agencije za borbu protiv korupcije i zabrane da se kao lobisti pojave aktuelni i bivši funkcioneri dve godine po prestanku funkcije, dometi korisnih rešenja su veoma ograničeni.

O nacrtu ovog zakona je bila organizovana živa javna rasprava, ali u obrazloženju zakona nema reči o razmatranju neusvojenih predloga. Ministarstvo pravde nije objavilo poseban izveštaj sa javne rasprave, iako je bilo u obavezi da to učini na osnovu Poslovnika Vlade.

Među problemima koji će ostati nerešeni i nakon usvajanja ovog zakona u sadašnjem tekstu, nalaze se i sledeći:

1. zakon ne uređuje pokušaje uticaja na donošenje pojedinačnih odluka organa vlasti i funkcionera, već isključivo zakona i drugih opštih pravnih akata;
2. nisu uređeni pokušaji uticaja na donošenje opštih akata koji dolaze neposredno od zainteresovanih fizičkih lica, već samo situacije kada takav uticaj vrše profesionalni posrednici - lobisti ili zastupnici pravnih lica; 
3. zakonom je propisana obaveza podnošenja izveštaja Agenciji za borbu protiv korupcije o izvršenom lobiranju, ali ne i objavljivanje tih podataka, tako da proces lobiranja nije dovoljno transparentan;
4. ne postoji dužnost izveštavanja u vezi sa „nezvaničnim“ lobiranjem - pokušajima uticaja koji se vrše pre upućivanja zvaničnog dopisa o lobiranju;
5. zakon se ne bavi rešavanjem ozbiljnog problema - da državni organi ostaju nemi na obrazložene inicijative građana, udruženja i privrednih subjekata da se donese ili promeni neki propis ili da arbitrerno biraju koje će od tih inicijativa uzeti u obzir.

U odnosu na prvi nacrt sa početka ove godine, predlog zakona je popravljen tako što je rešeno pitanje lobiranja koje je usmereno, pored javnih funkcionera i javnih službenika i na neke od savetnika funkcionera, jer su oni obuhvaćeni pojmom "radno angažovanih lica" u organima vlasti. Ipak, nelogično je da će i dalje biti van obuhvata zakona lobiranje koje je usmereno na pojedine članove radnih grupa koje pišu zakone, a koje organa vlasti nije radno angažovao za učešće u radnoj grupi, već rade kao nezavisni eksperti ili za drugog poslodavca.

Jedno od spornih i nelogičnih rešenja u predlogu zakona jeste to što se predviđa obavezna obuka za lobiste, koju bi sprovodila Agencija za borbu protiv korupcije. Naime, državni organi treba da vrše nadzor nad primenom zakona i da kontrolišu da li se poštuju postavljena pravila. S druge strane, pošto se lobiranje vrši zarad interesa zainteresovanih klijenata, država nema razloga da štiti te klijente od sopstvenih pogrešnih odluka kod izbora lobiste. Dovoljno je da informacije o potencijalnim lobistima i njihovim kvalifikacijama budu dostupne klijentima.

U predlogu zakona izričito se navodi da se lobiranjem ne smatra javno saopštavanje stavova i dostavljanje predloga, stručnih mišljenja i inicijativa u vezi sa donošenjem propisa, iako je to jedan od vidova uticaja na donošenje odluka, pa bi javnost trebalo da ima na raspolaganju informacije ukoliko je lobista angažovan i za pružanje takvih usluga.

Zakon prepoznaje registrovane lobiste i fizička i pravna lica koja rade kao neregistrovani lobisti. Ovi drugi smeju da lobiraju ako su zakonski zastupnici ili zaposleni kod „korisnika lobiranja“ ili zastupaju interese udruženja ili privrednog društva čiji je član korisnik lobiranja. U praksi može biti teškoća da se raspozna da li je je reč o lobiranju za naručioca ili iznošenju sopstvenih predloga i inicijativa.

Rešenje za sve pomenute probleme je primena obrnutog pristupa u odnosno na onaj od kojeg je krenuo sprski zakonodavac. Umesto da se uređuje ko može da lobira, bolje bi bilo da je naglasak uređivanja stavljen na postupanje organa vlasti, funkcionera i službenika, na njihovu dužnost da zabeleže i saopšte ko im se i sa kakvim predlozima obraćao, ali i na dužnost da razmotre i odgovore na svaki argumentovani predlog za unapređenje propisa i prakse, ma od koga da dolazi.

Autor: Nemanja Nenadić, Transparentnost Srbija (TS)