Ovaj tekst je sastavni deo osmog broja rEUformatora - informatora o poglavljima 23 i 24.

Novi Zakon o opštem upravnom postupku primenjivaće se od juna 2017. godine. Međutim, primena odredaba koje obavezuju državne organe da samostalno prikupljaju podatke u postupku počela je u junu ove godine. Efekte novih obaveza državnih organa treba brižljivo pratiti i utvrditi da li su i u kolikoj meri javne službe troškove njihove primene prelile na korisnike usluga i poreske obveznike.

Promena jednog od najvažnijih i najdugovečnijih zakona - Zakona o opštem upravnom postupku - predstavlja veoma značajan događaj. Zakon bi trebalo da se primenjuje tek od sledeće godine (1. jun 2017). Međutim, njegove pojedine odredbe, i to upravo one koje se odnose na razmenu podataka između organa po službenoj dužnosti, počinju da se primenjuju od 8. juna 2016. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, koje predvodi reformu javne uprave, potrudilo se da napravi i dodatnu promociju ovog rešenja.

Primena od juna 2016. godine

 Članom 9 Zakona propisano je da je organ dužan da strankama omogući da uspešno i celovito ostvare i zaštite prava i pravne interese, kao i da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova za stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja. Predviđeno je da je organ po službenoj dužnosti, a u skladu sa zakonom, dužan da vrši uvid u podatke o činjenicama neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija, da ih pribavlja i obrađuje. Državni organ od stranke može da zahteva samo one podatke koji su neophodni za njenu identifikaciju i dokumente koji potvrđuju činjenice o kojima se ne vodi službena evidencija. Izuzetak je samo situacija u kojoj stranka izričito izjavi da će podatke u postupku pribaviti sama.

Ideja da građani ne treba da „izigravaju kurire” između raznih državnih organa i javnih službi nije nova. Tako od 2010. godine Zakon o državnoj upravi, sadrži gotovo identičnu odredbu. Rešenja novog Zakona o opštem upravnom postupku samo su nešto detaljnija.

Posledice primene rešenja

Koji su uopšte (bili) razlozi da građani donose dokumenta u postupku „na noge” (to jest, „na šalter”)? I koje su posledice ukidanja te prakse?

Sa stanovišta partikularnih interesa pojedinih javnih službi ili, još uže, pojedinih službenika, lakše je da zainteresovani građanin pribavi i donese svu potrebnu dokumentaciju, a da službe samo provere da li je ona na broju. Obaveza da sami državni organi pribavljaju te iste podatke znači dodatan posao, a to posledično donosi sporiji rad javnih službi i dodatan trošak rada javnog sektora. Posledice ovih mera razlikovaće se u zavisnosti od toga kakvo je trenutno stanje - da li službenika ima više nego što treba ili ih ni sada nema dovoljno da obave sve zakonske zadatke.

Ni sa stanovišta građana situacija nije jednoznačna. Ako se građaninu ne žuri da završi posao, već je dovoljno da se o predmetu reši u zakonskom roku od 15, 30 ili 60 dana, situacija u kojoj organ pribavlja sve potrebne informacije predstavlja očiglednu prednost i uštedu vremena, truda i dostojanstva. Međutim, u situacijama kada je stranka ta koja požuruje organ da stvari obavi što pre, zbog neke hitne potrebe i interesa, onda se može dogoditi da sam građanin ponudi da organu koji rešava stvar donese sve dokumente i da tako ubrza odlučivanje.

Moguće antikorupcijsko dejstvo

Mera se s pravom ponekad predstavlja i kao antikorupcijska. Naime, nema sumnje da svaka situacija u kojoj dolazi do kontakta između građana i administracije stvara priliku za korupciju, a ponekad i razlog da do nje dođe. Međutim, treba biti svestan da se problem korupcije time ne otklanja u potpunosti.

Koliki će biti motiv da do korupcije dođe zavisi od nekoliko faktora. Neki od njih stoje na strani građanina ili su u vezi sa propisima. Drugi motivi su u vezi sa samim organom uprave ili javnom službom koja rešava predmet. Tu mislimo pre svega na one situacije u kojima postoji veliki prostor za diskreciono odlučivanje.

Čak i kada nema mnogo prostora za „slobodnu ocenu” i „celishodnost” u odlučivanju, već ishod upravnog postupka može biti samo jedan, diskrecija može postojati u redosledu i roku postupanja. Nisu, naime, retke situacije u kojima organi imaju rok da odluče u nekoj stvari za 30 ili 60 dana, a da u stvarnosti predmet mogu da završe već za dan ili dva. Budući da stranke mogu imati značajan interes da se predmet završi što pre (ili da se odugovlači), sve dok postoji neograničen prostor za odlučivanje unutar roka, postojaće i motiv za korupciju i prilika da ona prođe relativno neopaženo. Slična gore opisanoj je i situacija u kojoj organ ne uspeva da poštuje propisane rokove zbog prevelikog opterećenja i onda u tom opštem kašnjenju odlučuje hitnije u nekim predmetima, na osnovu urgencija, po prigovorima ili bez jasno vidljivog razloga.

Mogući lek za ove rizike predstavljalo bi poštovanje obaveze iz Uputstva za izradu i objavljivanje informatora o radu državnog organa, koje je Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti doneo još 2010. godine. Njime su organi vlasti obavezani da opišu usluge koje pružaju građanima i pravnim licima. Ovo se odnosi i na to u kom roku se može očekivati da će usluga biti pružena, bez obzira na to da li je on propisan ili ne, te da li se očekivani rok razlikuje od propisanog.

U stvarnosti, kao što je poznato iz analiza organizacije Transparentnost - Srbija i godišnjih izveštaja Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, obaveze iz ovog Uputstva se veoma često krše. Kada je reč o uslugama, nalazi Transparentnosti pokazuju da velika većina organa izbegava da navede stvarne, prosečne ili druge očekivane rokove postupanja, i da se u najboljem slučaju navode samo zakonski. Zbog toga smatramo da bi striktna kontrola ispunjavanja ove obaveze iz Uputstva Poverenika (u nadležnosti Upravne inspekcije Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave), kao i izmena Zakona o slobodnom pristupu informacijama u pravcu uspostavljanja obaveze svih organa vlasti da imaju informator o radu (u nadležnosti istog Ministarstva), značajno upotpunila efekte antikorupcijskih mera iz novog Zakona o opštem upravnom postupku.

Medijske promocije rešenja

Koliko Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave polaže na ovu zakonsku novinu vidi se i po medijskim promocijama, ali i na osnovu činjenice da je pripremilo posebni akt - uputstvo za primenu odredaba 9 i 103 novog Zakona o opštem upravnom postupku.

Pored uticaja na korupciju i borbu protiv korupcije, kao što smo već rekli, ove mere mogu se odraziti i na troškove i efikasnost rada javne uprave (pozitivno ili negativno), ali i na troškove i efikasnost zadovoljenja potreba građana i privrede (verovatno pozitivno). Te efekte treba brižljivo pratiti i utvrditi da li su i u kolikoj su meri javne službe vreme i troškove primene novih obaveza na kraju prelile na korisnike njihovih usluga i poreske obveznike.

Može se očekivati da će efekti biti u zbiru pozitivni, čak i ako dođe do nekih štenih pojava. Naime, treba verovati da će nove obaveze pospešiti korišćenje elektronske komunikacije između organa, kao i uvid u baze podataka, te i da će se na taj način smanjiti potrebno vreme i trošak dostavljanja informacija (bilo da dostavu vrše zainteresovane stranke ili organi vlasti). Idealno bi bilo da ove promene ZUP-a dovedu i do još jednog efekta - do toga da državni organi i javne službe koje su od građana tražile razne potvrde i dokaze sada (kada oni treba da ih prikupljaju) uoče koliko je to bilo nepotrebno, i da iniciraju izmene propisa kojima će ove birokratske zahteve svesti na meru onoga što je neophodno za utvrđivanje činjenica u upravnom postupku.

Transparentnost - Srbija (TS)