Ovaj tekst je sastavni deo četvrtog broja Informatora o poglavljima 23 i 24 rEUformator.
Novim Zakonom o policiji unapređeno je upravljanje ljudskim resursima i parlamentarna kontrola policije, ali nije izgrađen sistem unutrašnje kontrole. Glavni izazov u sledećih godinu dana biće donošenje više od 40 podzakonskih akata kako bi Zakon u potpunosti bio primenljiv.
Novi Zakon o policiji usvojen je 26. januara 2016. godine iz „petog“ pokušaja. Četiri puta je tokom 2015. najavljeno njegovo usvajanje, koje je akcionim planom za sprovođenje antikorupcijske strategije planirano još za oktobar 2014. godine. Zakon je zamišljen kao okvir koji će srediti loše kadrovsko stanje u MUP-u, profesionalizovati i depolitizovati policiju, pojačati unutrašnju kontrolu, izvršiti reorganizaciju Ministarstva, omogućiti bolju saradnju sa građanima. Predviđeno je uvođenje kriminalističko-obaveštajnog rada, odnosno analitičkog procesa u kome se vrši procena prikupljenih podataka i obezbeđuje siguran pravac za sprovođenje zakona i donošenje odluka u odnosu na istragu. Ispunjenost pomenutih ambicioznih namera zavisi od primene zakona. U suprotnom, građani u Srbiji slušaće opet istu priču.
Povratak u budućnost
Spominjali su se slični izazovi i prioriteti u radu policije u prethodnoj godini i pre 14 godina. Politizacija policije, nepostojanje učinkovite kontrole, zastarelo zakonodavstvo, centralizovano odlučivanje, bile su samo neke od nevolja policije posle petooktobarskih promena. Profesionalizacija policije, bezbednost pojedinca, zaštita ljudskih prava, borba protiv kriminala i korupcije, bili su neki od prioriteta prve demokratske vlade u Srbiji. Zar ne zvuči poznato? Sve ovo je ponovljeno posle 14 godina, čak je i model rešenja isti: novi zakonski okvir za rad policije treba da reši nagomilane probleme i ubrza proces reforme policije. Takvu poruku poslali su politički odlučioci građanima Srbije 2002. i 2015. godine, u godinama kada je započeta izrada policijskih zakona.
Glavni problem je primena zakona. Od 24 podzakonska akta doneto je 11 nakon usvajanja prethodnog Zakona o policiji 2005. godine. Na primer, nikada nije usvojen propis koji bi trebalo da uredi nespojive delatnosti sa poslovima policijskog službenika zbog čega je pokrenut znatan deo disciplinskih postupaka zbog teške povrede službene dužnosti. Policajci su se bavili takozvanim „crnim obezbeđenjem“ raznih imućnih ljudi. Nikada nije ni usvojen propis o oblicima i načinu vršenja unutrašnje kontrole, tako da Sektor unutrašnje kontrole, koji se bavi i suzbijanjem korupcije u redovima policije, obavlja svoje poslove 10 godina bez jasnog zakonskog okvira.
Primena novog Zakona o policiji biće izazov. Do 6. februara 2017. godine Vlada i ministar unutrašnjih poslova moraju da donesu preko 40 podzakonskih propisa kako bi zakon bio primenljiv u potpunosti. U suprotnom građani Srbije mogu da očekuju iste probleme. Zakonodavni „optimizam“ nije izlaz iz nevolje, već samo preduslov da reforma policije krene.
Lista propisa za koje je obavezna javna i stručna rasprava
|
|
Poslovna zavrzlama
Napredak je načinjen u razdvajanju policijskih od unutrašnjih poslova, ali sadržaj zakona prevazilazi njegov naziv. Principi operativne nezavisnosti policije su deklarativno promovisani. Unutrašnja kontrola nije nezavisna.
Naziv i sadržaj zakona nisu usklađeni
Naslov zakona upućuje da će se isključivo baviti policijom, njenom organizacijom i poslovima. Uvidom u sadržaj zakona zaključuje se da nije tako. U značajnoj meri zakon uređuje organizaciju i funkcionisanje MUP-a. Tako, na primer, 73 članova od ukupno 258 u zakonu, uređuju upravljanje ljudskim resursima, i to ne samo u policiji, već u celom MUP-u. Ceo drugi odeljak zakona tiče se organizacije i nadležnosti Ministarstva, dok treći uređuje kako MUP sarađuje sa službama bezbednosti, organima državne uprave, građanima ili kako se ostvaruje međunarodna saradnja.
Naziv zakona umnogome prevazilazi njegov sadržaj. Zbog toga je načinjena greška u definisanju pojmova unutrašnjih poslova i policijskih poslova, koji su skoro pa identični (član 2 i član 3). U skladu sa demokratskim principima rada policije, pružanje podrške vladavini prava i ostvarivanje poštovanja ljudskih i manjinskih prava i sloboda spadaju u domen rada policije kao javnog servisa. Ministarstvo je pre svega organ koji obavlja poslove državne uprave radi ostvarivanja i unapređenja bezbednosti. Greška je ispravljena prilikom definisanja vrsta unutrašnjih poslova i policijskih poslova.
Poboljšanje u odnosu na Zakon o policiji iz 2005. godine načinjeno je jasnijim razdvajanjem poslova koje obavlja Ministarstvo (unutrašnjih poslova) od onih za koje je zadužena Direkcija policija (policijskih poslova). Dodata su četiri nova policijska posla: prevencija kriminala i unapređenje bezbednosti na lokalu; izvršavanje poslova u vezi sa oružjem, privatnim obezbeđenjem i detektivskim delatnostima; međunarodna operativna policijska saradnja; bezbednosna zaštita MUP-a (član 30). Policija se ovim poslovima bavila i do sada, ali se pravna utemeljenost crpela iz drugih zakona ili članova prethodnog zakona o policiji. Pored toga, utvrđeno je 14 poslova iz nadležnosti Ministarstva od kojih su najvažniji: utvrđivanje razvoja policije, sprovođenje unutrašnje kontrole, i obezbeđivanje operativne nezavisnosti policije i uslova za rad (član 11). Problem je u tome što MUP, određenim članovima zakona, ugrožava upravo ove zadatke za koje je zadužen.
Ugrožena je operativna nezavisnost policije i unutrašnje kontrole
Principi operativne nezavisnosti policije i nezavisne unutrašnje kontrole nisu zakonom u potpunosti ispunjeni. Zakonom je uređeno da ministar unutrašnjih poslova treba da propiše način obavljanja unutrašnjih poslova (član 4). Ovakvim članom nije jasno propisano da li će biti usvojen dodatan propis, te o kojoj vrsti akta je reč, niti ko će ga usvojiti i kome će biti dostupan. Ovakvu odredbu zakona moguće je tumačiti preširoko, tako da omogućava ministru, kao predstavniku izvršne vlasti upliv u operativni rad policije, što nije u skladu sa demokratskim principima rada policije. U hrvatskom zakonu nema ovakve odredbe, a ministar se spominje prvi put u smislu obaveza prema hrvatskom Saboru. Sličnu odredbu nije moguće pronaći ni u češkom i rumunskom zakonu o policiji.
Ministru unutrašnjih poslova ostavljena je mogućnost da naredi policiji privremeno ograničenje slobode kretanja ili nastanjivanja građana na određenom području (član 51). Ovakva odredba može da šteti zaštiti ljudskih prava građana. Ministar ne mora nužno da poseduje znanje kada je potrebno primeniti mere za obezbeđivanje javnog reda i mira, oblast koja je u nadležnosti Direkcije policije. To bi trebalo da učini direktor policije, kao profesionalni policijski službenik, na osnovu prikupljenih i analiziranih operativnih podataka. Operativna nezavisnost policije samo je deklarativno izdvojena i ne postoje nikakve garancije da će zaista tako biti u praksi (član 12).
Policijsko kadriranje
Najveći napredak načinjen je zakonskim uređivanjem upravljanja ljudskim resursima čime je moguće kvalitativno izmeniti rad policije. Neophodno je osigurati posvećenost i transparentnost nastavka reforme u ovoj oblasti daljim javnim definisanjem politika, procedura i podzakonskih akata, kao i njihovim sprovođenjem u praksi.
Prioritet za koji se MUP javno zalaže već više od godinu dana je zapošljavanje i napredovanje preko konkursa i isključivo na osnovu profesionalne zasluge i ličnog integriteta. Dosadašnja loša praksa MUP-a da na ključne pozicije postavlja vršioce dužnosti bez konkursa ili neispunjeno obećanje da će konkurs za direktora policije biti raspisan odmah posle usvajanja Zakona o policiji ne ulivaju poverenje da će dalje reforme u kadriranju imati obećane efekte. Zakon o policiji je u dobroj meri napravio jasna pravila za zapošljavanje i napredovanje koje je potrebno primeniti u praksi.
Konkurs je obavezan
Novooformirani Sektor za ljudske resurse biće zadužen da sprovodi 16 poslova (član 129). Među njima su i oni „problematični“ poslovi zbog kojih je sadašnje upravljanje ljudskim resursima loše: izrada opisa poslova, sprovođenje internog i javnog konkursa, karijerno napredovanje i zdravstvena i psihološka prevencija. Predviđene funkcije Sektora najavljuju ambiciju da ne bude samo tehničko telo bez ikakvog uticaja, kao što je to slučaj sa nekadašnjom Upravom za ljudske resurse. Međutim, nova organizaciona jedinica MUP-a još ne funkcioniše. Nije imenovan načelnik koji će rukovoditi Sektorom, nisu realizovane sve organizacione promene.
Konkurs je obavezan za zasnivanje radnog odnosa u MUP-u, što nije bio slučaj u prethodnom zakonu. Biće izuzeti diplomci Kriminalističko-policijske akademije koji su zaključili ugovor za MUP-om za svaku školsku godinu i čiji su troškovi studiranja finansirani iz budžeta. To je dobro rešenje, ali je važno da Sektor za ljudske resurse, prilikom izrade kadrovskog plana, proračuna koliko je novih studenta zaista potrebno MUP-u i na kojim pozicijama.
Predviđeni su posebni uslovi za početak rada u MUP-u (članovi 137 i 138). Najvažnija uslovi su da je kandidat psihofizički sposoban, da se protiv njega ne vodi krivični postupak, ili da nije osuđivan na kaznu zatvora u trajanju dužem od šest meseca. Za pojedina radna mesta, koja nisu utvrđena zakonom, obavezno je poligrafsko testiranje (član 142). To nije dobro rešenje jer nije jasno šta se dešava ako kandidat odbije poligrafsko ispitivanje s obzirom da je reč o policijskoj tehnici koja se primenjuje na dobrovoljnoj osnovi. Takođe, na ovaj način se omogućava, s obzirom da nisu definisana zakonom koja radna mesta su podložna poligrafu, korišćenje ove policijske tehnike za veliki broj radnih mesta, što obesmišljava njegovu upotrebu, omogućuje zloupotrebu u praksi i štetno je za ostvarivanje prava građana.
Ograničen je politički uticaj na kadriranje
Stari policijski činovi vraćeni su u policiju i rezervisani su za policijske službenike u statusu ovlašćenih službenih lica (OSL) koji imaju pravo na policijska ovlašćenja, uključujući i sredstva prinude. Ostala su i nekadašnja policijska zvanja koja su sačuvana za policijske službenike u statusu lica na posebnim dužnostima (PD) koji obavljaju druge unutrašnje poslove u neposrednoj vezi sa policijskim poslovima (član 10 i član 166).
Problem je u tome što novim zakonom nije jasno utvrđeno šta su (i) lica na posebnim dužnostima i (ii) koji su to tzv. drugi unutrašnji poslovi u neposrednoj vezi sa policijskim poslovima. Pored toga, PD lica imaće status policijskog službenika, ali nisu u obavezi da imaju najmanje završenu policijsku obuku osnovnog nivoa. Postavlja se logično pitanje, kako će ta lica obavljati svoje poslove koji su u dodiru sa policijskim, ako nisu prethodno dobro obučeni.
Dobro je što su taksativno nabrojani kriterijumi za napredovanje i što su bezbednosne provere planirane i tokom rada u policiji, a ne samo prilikom zasnivanja radnog odnosa. Štaviše, Sektor unutrašnje kontrole biće zadužen da vrši bezbednosne provere policajaca na visokim pozicijama, što je dobro. Međutim, postoje problemi oko toga ko je zadužen za postavljenje i razrešenje. Nije dobro što i dalje ministar postavlja i razrešava načelnike područnih policijskih uprava i rukovodioce organizacionih jedinica u Direkciji policije. To je način da političari utiču na operativni rad policije. Zaista, prostor za politički uticaj prilikom izbora rukovodilaca strateškog i visokog nivoa Direkcije policije je ograničen zbog raspisivanja internog konkursa, ali je i on i dalje prisutan. Takođe, predviđanje mogućnosti da ministar traži predloge za raspoređivanje ili razrešenje rukovodilaca podrazumeva da funkcija planiranja ljudskih resursa i unapređenja na osnovu internih konkursa neće zaživeti.
Unutrašnja (ne)kontrola
Dobre novine su to što je predviđeno da Sektor unutrašnje kontrole kontroliše sve zaposlene u Ministarstvu i uvode se nove antikorupcijske mere. Ipak, Zakonom o policiji nisu ispunjeni međunarodni pojmovni i organizacioni standardi unutrašnje kontrole.
Ne uspostavlja se sistem unutrašnje kontrole
Prema Zakonu o policiji (član 224) unutrašnju kontrolu policije i drugih zaposlenih u MUP-u obavlja Sektor unutrašnje kontrole. Zakonom je Sektoru unutrašnje kontrole (SUK) omogućeno je da se bori protiv korupcije u celom Ministarstvu, a ne samo u Direkciji policije, što je do sada bio slučaj. To je dobro rešenje. Međutim, nigde u odeljku zakona koji uređuje rad unutrašnje kontrole ne postoji stav da je Sektor samostalna i nezavisna organizaciona jedinica u Ministarstvu, što je ključno za razvoj integriteta policije i smanjenje korupcije. Pri tome, predmet unutrašnje kontrole ograničen je na kontrolu zakonitosti zaposlenih u Ministarstvu i borbu protiv korupcije. Oblasti, kao što su (i) procena primene profesionalnih standarda u MUP-u, (ii) poštovanje administrativnih procedura i (iii) funkcionisanje organizacije u celini, nalaze se izvan domena rada SUK-a.
U novom Zakonu o policiji ne spominje se nijedna druga organizaciona jedinica osim Sektora koja bi bila nadležna za unutrašnju kontrolu. Logično je zaključiti da će onda samo Sektor biti zadužen da obavlja zadatke unutrašnje kontrole. Međutim, u praksi je drugačije, jer postoje još četiri organizacione jedinice koje se bave istom ili sličnom problematikom, pri čemu su one formirane na osnovu podzakonskih ili internih propisa. Naime, zakonom nisu razgraničene nadležnosti Sektora unutrašnje kontrole, Odeljenja za kontrolu zakonitosti u radu u Policijskoj upravi za Beograd i u Upravi policije, te Odseka za kontrolu zakonitosti u Žandarmeriji i Biroa za pritužbe i predstavke u Kabinetu ministra. Ne postoji nijedna odredba koja uređuje koordinaciju između različitih organizacionih jedinica. Time se ne rešava problem preklapanja nadležnosti. Ostaje da se utvrdi da li će akt koji uređuje unutrašnje uređenje MUP-a urediti i ovu oblast.
Akcionim planom za sprovođenje antikorupcijske strategije predviđeno je normativno i operativno objedinjavanje kontrole zakonitosti postupanja policije i drugih organizacionih jedinica u Sektoru unutrašnje kontrole. Međutim, akti koji bi trebalo da objedine postupak unutrašnje kontrole policije nisu usvojeni. Rok je istekao u martu 2014. godine. Usvajanjem tih akata bila bi ostvarena glavna institucionalna promena predviđena antikorupcijskom strategijom, koja treba da smanji korupciju u policiji. To je pripajanje Odeljenja za kontrolu zakonitosti rada Sektoru unutrašnje kontrole. Ovakva promena može delimično uticati na smanjenje korupcije u policiji, jer do sada nisu uspostavljeni mehanizmi horizontalne koordinacije između unutrašnjih kontrolora u MUP-u. Primećeno je da predstavnici SUK-a ne odobravaju objedinjavanje svih unutrašnjih kontrolora policije, jer je priroda njihovog posla različita. Štaviše, ideja o pripajanju Odeljenja za kontrolu zakonitosti Sektoru unutrašnje kontrole urađena je bez prethodne analize i bez ulaženja u sadržaj i posledice pripajanja.
Javnost rada Sektora skoro da nije ni pomenuta novim Zakonom o policiji. Građani imaju pravo da znaju šta se dešava sa korumpiranim pojedincima u MUP-u ili sa onim koji su prekoračili policijska ovlašćenja, zbog čega cure operativni podaci iz policije, koji delovi policije su posebno rizični kada je reč o korupciji i ko je zadužen za to da kontroliše sve pripadnike MUP-a. Veću javnost u radu i bolju kontrolu SUK-a moguće je postići tako što će podaci u vezi sa radom Sektora biti uvek dostupni na njegovoj internet stranici ukoliko to nije u suprotnosti sa zakonima koji uređuju zaštitu i tajnost podataka. Potrebno je najmanje jednom godišnje objavljivati zbirni izveštaj o postupanju i rezultatima rada SUK-a, uključujući u to i detaljan uvid u podatke koji su posebno interesantni za kontrolore rada MUP-a: profil oštećenih, profil osumnjičenih. Takođe, veća javnost mogla bi biti postignuta kada bi načelnik SUK-a podnosio redovne i vanredne izveštaje o radu Sektora unutrašnje kontrole direktno poslanicima Narodne skupštine. Novim Zakonom o policiji uređeno je da to čini ministar unutrašnjih poslova na zahtev Odbora za odbranu i unutrašnje poslove (član 224, stav 4).
Unapređena je parlamentarna kontrola policije
|
|
Novi zakon o policiji uvodi nova ovlašćenja nadležnog odbora za unutrašnje poslove Narodne skupštine, što u praksi može da unapredi parlamentarnu kontrolu policije. Predviđeno je da Odbor razmatra godišnje izveštaje o radu Sektora unutrašnje kontrole, te nadzire (i) zakonitost trošenja budžetskih i drugih sredstava za rad, (ii) zakonitost sprovođenja posebnih dokaznih radnji definisanih u zakoniku kojim se uređuje krivični postupak, mere ciljane potrage i testa integriteta, (iii) poštovanje političke, ideološke i interesne neutralnosti u radu Policije, i (iv) utvrđuje činjenice o uočenim nezakonitostima ili nepravilnostima u radu Ministarstva i o tome donosi zaključke. |
Nove antikorupcijske mere nisu dovoljno precizne
Primena testa integriteta u Zakonu o policiji propisana je isuviše opšte i izaziva najviše dilema. Celokupna materija treba da bude uređena posebnim propisom, koji treba da donese ministar u roku od godinu dana nakon što na snagu stupi Zakon o policiji. To nije dobro rešenje iz dva razloga. Nisu postavljeni zaštitni mehanizmi, koji bi trebalo da onemoguće zloupotrebe u praksi. Test integriteta treba da sprovodi telo koje poseduje nesumnjivi institucionalni integritet i nezavisnost, što nije slučaj sa SUK-om u Srbiji. Takođe, u SUK-u ne postoje tehnički kapaciteti za sprovođenje ove mere.
Test integriteta će se sprovoditi na osnovu indicija da je neki policijski službenik ili zaposleni u Ministarstvu korumpiran. Prvobitno je planirano da primena testa integriteta bude deo Zakona o krivičnom postupku, ali je za sada odlučeno da postoji opšta odredba u novom Zakonu o policiji, a da primena bude uređena podzakonskim propisom. Još nije rešena dilema da li će testiranje integriteta biti korišćeno isključivo u obaveštajne svrhe, za prikupljanje podataka, ili kao dokazno sredstvo.
Kontrola imovinskog stanja i provera imovine, kao nova antikorupcijska mera, biće vezana za zaposlene u Ministarstvu koji se nalaze na rukovodećim položajima (načelnici odeljenja, uprava, službi). To je suštinski finansijska istraga zbog čega je u budućnosti potrebno pojačati kapacitete SUK-a. Planirana je izrada registra rizika od pojave korupcije u policiji, kao i softver. Početna tačka za izradu ovih antikorupcijskih alatki biće rumunsko iskustvo. Predstavnici SUK-a nisu zadovoljni načinom na koji se njihove preporuke o disciplinskoj odgovornosti sprovode u praksi, zbog čega će postojati obaveza (tako se planira) da rukovodioci u policiji i Ministarstvu moraju da postupaju po preporuci Sektora.
Uvedena je obaveza da SUK izrađuje analizu rizika od pojave korupcije u saradnji sa Agencijom za borbu protiv korupcije. Analiza rizika podrazumeva identifikaciju rizika od pojave korupcije, izradu registra rizika i planova preventivnih mera za njihovo otklanjanje. Nejasno je da li se analiza rizika odnosi na celo Ministarstvo ili samo na Direkciju policije. U Akcionom planu za poglavlje 23 (mera 2.2.10.24) predviđena je izrada analize rizika od pojave korupcije za svako radno mesto u policiji. Nasuprot tome, u Zakonu o policiji predviđeno je sprovođenje analize rizika u Ministarstvu. Zbog smanjenja korupcije u policiji važno je da analiza rizika podjednako vodi računa o Direkciji policije, ali i o Ministarstvu, te da bude sveobuhvatna.
Zakonom o policiji predviđeno je da će SUK moći da proverava imovinsko stanje rukovodilaca i osoba koji rade na pozicijama u Ministarstvu gde postoje visoki rizici od pojave korupcije, što će biti utvrđeno prethodnom analizom rizika od pojave korupcije. Rukovodioci su dužni da prijave promene svog imovinskog stanja nadležnoj organizacionoj jedinici. I ova antikorupcijska mera biće dodatno uređena podzakonskim aktom, što nije dobro rešenje. Nije jasno koje će podatke sadržati imovinski karton, ali ni na koji način će se koristiti ti podaci, koji mogu biti meta različitih zloupotreba. To je naročito problematično ako se podzakonskim aktom propiše da podaci neće biti u potpunosti javni ili da će biti javni samo delimično (što je takođe nepoznanica). Novim Zakonom o policiji propisano je da će evidencije o ličnom imovinskom kartonu (član 230) biti vođene u skladu sa propisom o evidencijama i obradi podataka u oblasti unutrašnjih poslova. Trenutno ne postoje indicije kada će Zakon o evidencijama i obradi podataka u oblasti unutrašnjih poslova stupiti na snagu. Iako Akcionim planom za sprovođenje antikorupcijske strategije nije planirano, primećen je početak dobre prakse kada je u decembru 2015. potpisan sporazum o saradnji MUP-a i Agencije za borbu protiv korupcije. Sporazum se odnosi na razmenu podataka iz evidencija koje vode ovi državni organi.
Primena zakona
Zakonske manjkavosti novog policijskog zakona moguće je ispraviti u njegovoj praktičnoj primeni. Zbog toga je obavezno ne ponoviti iskustvo od prethodnog zakona o policiji kada više od polovine podzakonskih akata nije usvojeno. U suprotnom, novi zakon predstavljaće još jednu propuštenu priliku za reformu policije u Srbiji. Obavezno je da ceo proces primene zakona i donošenja podzakonskih akata bude u potpunosti transparentan. Novi policijski zakon to omogućava. Jedino na taj način građani Srbije mogu da dobiju policiju koja je njihov javni servis, a ne sluga političkih interesa.
Saša Đorđević, BCBP
