Pristupanje Evropskoj uniji: pogled na prava žena

Ovaj tekst je sastavni deo šestog broja Informatora o poglavljima 23 i 24 rEUformator.

Sprovođenje politika za eliminisanje diskriminacije žena i postizanje rodne ravnopravnosti u prethodnom periodu nije bilo funkcionalno i međusobno usklađeno. Nisu praćeni ni efekti njihove primene. Nova strategija o rodnoj ravnopravnosti u Srbiji usvojena je bez javne rasprave, sa preambiciozno postavljenim ciljevima i neusklađenim planom aktivnosti. Promene, definisane tokom procesa pridruživanja EU, nedovoljne su i okrenute su isključivo ispunjenju aktivnosti, ne i stvarnoj promeni položaja žena.

U Poglavlju 23, u okviru preporuke o antidiskriminatornoj politici (preporuka 3.6.1), koja uključuje i mere za postizanje rodne ravnopravnosti, navodi se nekoliko aktivnosti, koje su uglavnom usmerene na analize i usaglašavanje zakona i politika sa međunarodnim standardima, te na jačanje kapaciteta relevantnih tela i državnih službenika za sprovođenje ovih politika. Planirani rezultat sprovođenja ovih aktivnosti je „poboljšanje položaja žena i unapređenje rodne ravnopravnosti, uz uspostavljanje efikasnog mehanizma za praćenje stanja u oblasti zaštite od diskriminacije”. Predviđeni indikatori su uglavnom pozitivna mišljenja i izveštaji o napretku u ovoj oblasti[1], bez ciljanih vrednosti i (kvantitativnih) indikatora.

Autonomni ženski centar (AŽC), između ostalih, prati aktivnosti i postignuća u ovoj oblasti, uzimajući u obzir standarde ključnih međunarodnih ugovora koje je Republika Srbija ratifikovala. U fokusu ovog teksta je sagledavanje stanja i ključnih problema u vezi sa primenom Nacionalne strategije za poboljšanje položaja žena i unapređenje rodne ravnopravnosti u Republici Srbiji 2010-2015. i kreiranje novog strateškog dokumenta za period 2016-2020, uz osvrt na stanje i politiku Evropske unije (EU) u istoj oblasti. Iako važni, ovde neće biti razmatrani, već samo pominjani, ostali strateški dokumenti, koji su usko povezani sa pravima žena i rodnom ravnopravnošću[2].   

Nedovoljni mehanizmi za sprovođenje politika

Autonomni ženski centar smatra da mehanizmi za sprovođenje politika za eliminaciju diskriminacije žena i uspostavljanje rodne ravnopravnost u prethodnom periodu nisu imali potrebne kapacitete, da nisu u dovoljnoj meri bili funkcionalni, da nisu imali odgovarajući rodni balans članova i ekspertizu, kao i da nije bila uspostavljena redovna horizontalna i vertikalna komunikacija. U javno dostupnim izveštajima uglavnom je opisivana struktura tela nadležnih za primenu strategija i planova akcije, ali ne i njihova funkcionalnost i efekti rada. 

Uprava za rodnu ravnopravnost prestala je sa radom stupanjem na snagu Zakona o ministarstvima (26. 4. 2014)[3]. Za kompletno poslovanje u periodu 2013-2015. godine Uprava je utrošlila 29.375 EUR, od čega 17.990 EUR iz budžetskih sredstava, dok u 2015. godini nije imala sredstva. Nije moguće utvrditi da li je bilo koji deo ovih sredstava utrošen na implementaciju strategija. Za primenu strategija pretežno su korišćena donatorska sredstva. U istom periodu sredstva Švedske agencije za međunarodnu razvojnu saradnju (SIDA) i Vlade Kraljevine Norveške, koja su bila namenjena za projekte primene strateških dokumenata u ovoj oblasti iznosila su 1.526.340 EUR, što se ne vidi u Predlogu zakona o završnom računu RS.

Koordinaciono telo za rodnu ravnopravnost Vlade Republike Srbije, koje je nasledilo aktivnosti Uprave, formirano je šest meseci nakon ukidanja Uprave (30. 10. 2014), i tokom 2015. nije raspolagalo budžetskim sredstvima za realizaciju usvojenog Plana aktivnosti. Rodni sastav ovog tela nije bio odgovarajući. U njegovom sastavu 2015. od šest članova nalazila se samo jedna žena (16,7%), kao predsednica ovog tela. Autonomni ženski centar ukazao je na to i predložio da predsednica inicira uspostavljanje pariteta (50-50%) u sastavu Koordinacionog tela, da na čelo ključnih radnih grupa imenuje žene, da se pobrine da članovi i članice radnih grupa imaju odgovarajuća znanja i iskustvo, kao i da informacije o sastavu radnih grupa budu javno dostupne. Sastav Koordinacionog tela je dopunjen tek u 2016.[4], čime je popravljen rodni balans (28,6% žena), ali on ipak nije bio odgovarajući. Po mišljenju AŽC, nije bila odgovarajuća i ekspertiza Stručne grupe, koja vrši stručne poslove u vezi sa tekućim pitanjima u oblasti rodne ravnopravnosti, iako su se među sedam članica nalazile i dve predstavnice civilnog društva[5].

U određenom broju opština i gradova nisu bili uspostavljeni ili nisu bili funkcionalni mehanizmi za rodnu ravnopravnost. Njihovo delovanje je bilo neujednačeno, što je delimično posledica nedovoljno preciznih određenja u Zakonu o ravnopravnosti polova. Tamo gde ovi mehanizmi postoje, nema podataka o tome koliki je njihov stvarni učinak i uticaj na lokalnu politiku. Zaštitnik građana konstatuje da nije postupljeno po njegovim preporukama, po kojima je nadležno ministarstvo trebalo da naloži jedinicama lokalne samouprave da formiraju stalna radna tela ili zaposlenog koji bi bili zaduženi za rodnu ravnopravnost.

Neznatni broj državnih službenika je pohađao obuke u vezi sa eliminisanjem diskriminacije, pravima žena i rodnom ravnopravnošću u organizaciji vladine Službe za upravljanje kadrovima. Zaštitnik građana navodi da je u periodu 2010-2013. godine ukupno 235 lica pohađalo takvu edukaciju[6], da nisu poznati podaci o obukama u 2014, kao i da obuke nisu realizovane u prvoj polovini 2015. (mada je u toj godini planirano šest obuka za 120 državnih službenika).

Mere za usklađivanje strategija i planova akcije

Među 107 prioritetnih ciljeva prethodne Vlade, koji su bili utvrđeni Akcionim planom za sprovođenje Programa Vlade (2014), a koji su bili u nadležnosti 16 ministarstava i dva kabineta ministra bez portfelja, nije bilo nijednog cilja koji se odnosi na žene, rodnu ravnopravnost, sprečavanje rodno zasnovanog nasilja, ali ni ciljeva koji se odnose na ljudska prava i sprečavanje diskriminacije. Republika Srbija ima 106 strateških dokumenata, tako da nije lako uočiti da li je u svim relevantnim strategijama obezbeđen rodno osetljiv sadržaj, a još teže je ustanoviti šta je od planiranog sprovedeno i kakve je efekte imalo.

Ipak, čitav niz novih sektorskih strateških dokumenata i akcionih planova uključio je rodno osetljive mere, odnosno mere za smanjenje rodne nejednakosti i unapređenje položaja osetljivih društvenih grupa[7]. Međutim, tek bi dublja analiza mogla da pokaže da li je definisanje specifičnih ciljeva i mera u ovim dokumentima suštinski rodno osetljivo ili je samo formalno[8]. Takođe, trebalo bi utvrditi da li postoje i kolika su preklapanja i dupliranja mera, da li će se aktivnosti sprovoditi sinhronizovano ili, kao do sada, paralelnim procesima, nezavisno jedne od drugih. Jedan broj relevantnih sektorskih strategija[9] ne sadrže rodno osetljive mere i nisu revidirane tako da budu unesene specifične mere protiv rodne diskriminacije i višestruke diskriminacije žena iako bi to bilo važno u odnosu na oblasti i sadržaj ovih dokumenata. U jednom broju relevantnih nacionalnih strategija i akcionih planova[10], po mišljenju AŽC-a, ne postoje dovoljno rodno osetljive mere.

Treba reći i da je Poverenica za zaštitu ravnopravnosti, zaključila da je, radi delotvornog suzbijanja diskriminacije žena, potrebno propisati obavezu integrisanja rodne perspektive (gender mainstreaming) u sve odluke i javne politike. Takođe, potrebno je razviti metodologiju i odgovarajuće kapacitete za usklađivanje javnih politika sa principima rodne ravnopravnosti, kao i za rodnu analizu zakona i propisa, te za praćenje njihovih efekata, posebno na žene i muškarce iz depriviranih i marginalizovanih društvenih grupa. 

Efekti primene strategija i planova akcije

Procena efekata Nacionalnog akcionog plana za primenu Nacionalne strategije za unapređenje položaja žena i unapređenje rodne ravnopravnosti u Republici Srbiji 2010-2015. obuhvatila je gotovo ceo period primene i sve oblasti, sa izuzetkom oblasti nasilja prema ženama, koja će biti odvojeno evaluirana. U njoj se navodi da proces praćenja ove Strategije nikada nije ustanovljen i da nije bilo sveobuhvatnih i detaljnih izveštaja o realizovanju Strategije i pratećeg Akcionog plana. Dokumenti o aktivnostima i rezultatima su „rasuti, nedovoljno detaljni ili im nedostaje preciznost”, tako da je „teško ili nemoguće rekonstruisati to da li su aktivnosti uopšte u vezi sa implementacijom NAP-a i za koje konkretne ciljeve su vezane”. Neka ministarstva (pet od 16) nisu dostavila odgovore na pitanja do završetka evaluacije. Konstatuje se da „akteri ne uočavaju svoj mandat ili odgovornost” i da nedostaje koordinacija, kao i da ne postoji jasan i sistematski trag finansijskih sredstava uloženih u sprovođenje NAP-a, što ozbiljno ograničava procenu efikasnosti.   

Ova evaluacija je utvrdila i nedostatak jasno vođenih prioriteta, što je podrivalo njenu efikasnost. Nedostajalo je koordinirano upravljanje, „ne samo u retkim slučajevima već skoro svuda”[11], tako da je „svaka od strategija pripremana nezavisno od onih koje su već usvojene, bez obzira na naučene lekcije i trošenje resursa”. Utvrđen je nedostatak sistema redovnog i preciznog praćenja, zbog čega nije bilo moguće proceniti delotvornost, kao i nedostatak redovnog izveštavanja o realizaciji. Konstatovani su: nejednaka implementacija u šest oblasti, fragmentarna primena i nedostatak sinhronizacije, ograničena horizontalna delotvornost, odnosno mali obim realizacije, kao i ograničena vertikalna delotvornost, odnosno nedostatak veza između različitih vidova intervencija. Aktivnosti sprovedene na nižim nivoima (regionalne, gradske, opštinske) ili nisu registrovane ili nisu priznate. Zbog svih opisanih nedostataka, zaključuje se da je uticaj ove Strategije i njegovog NAP-a bio skroman.

Po mišljenju AŽC-a, ni Koordinaciono telo za rodnu ravnopravnost nije uspelo da obezbedi usklađivanje strategija i planova akcija, posebno sa onim na lokalnom nivou, da poboljša koordinaciju između sektorskog planiranja politika i njihove primene, kao i da prati i evaluira njihovu primenu izveštavanjem o ostvarenom napretku. Autonomni ženski centar se obratio predsednici Koordinacionog tela, izražavajući zabrinutost zbog nedostatka koordinacije državnih politika u ovoj oblasti, ali to nije imalo efekta.

Pokazatelji napretka

Izrazito su manjkavi sistemi za praćenje i izveštavanje o ostvarenom napretku. Problem u praćenju efekata stvara i nedostatak indikatora ili loše postavljeni indikatori. Oni uglavnom nisu strukturirani u odnosu na vremesnki period, retko su kvantitativni, često se odnose na aktivnosti, a ne na rezultate, ishode i ciljeve. Izveštaji u najboljem slučaju iskazuju šta je rađeno, a sasvim retko šta je postignuto.

Iako nesumnjivo značajan, indeks rodne ravnopravnosti[12] nije instrument dovoljan za merenje napretka i rešavanje zastoja u poboljšanju položaja žena, u skladu sa oblastima u nacionalnim strateškim dokumentima i standardima Konvencije o eliminisanju svih oblika diskriminacije žena. Indeks rodne ravnopravnosti za Republiku Srbiju iznosi 40,6%, u odnosu na prosek za zemlje članice EU koji je 52,9%. Najveći uspeh postignut je u oblasti „moći”, što je direktni rezultat kvota u izbornom zakonodavstvu. Najslabiji rezultat Srbija ima u oblasti „rada” i „novca”, ispod 30%.

Unapređenju praćenja napretka u oblasti rodne ravnopravnosti doprinose i publikacije Republičkog zavoda za statistiku - Žene i muškarci u Srbiji. Ipak, one pružaju ograničeni broj informacija (najčešće u formi grafičkih prikaza, uz koje nisu navedeni precizni numerički podaci). I dalje značajan broj podataka nije javno dostupan (bez zahteva, na osnovu Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja), a AŽC beleži tendenciju smanjivanja broja podataka u javno dostupnim izveštajima o radu nadležnih službi[13]. 

Strateški dokumenti i planovi akcija za njihovu realizaciju uglavnom ne sadrže procene rizika za aktivnosti ili grupe aktivnosti[14], kao ni mere za njihovo prevazilaženje, što bi bilo nužno, imajući u vidu okolnosti konteksta i prethodna iskustva u sprovođenju državnih politika. 

Prioriteti Evropske komisije u oblasti rodne ravnopravnosti za 2016-2019

Zanimljivo je uporediti stanje rodne ravnopravnosti u EU na osnovu analize koja je sprovedena tokom 2015 godine. Ona je pokazala mali napredak i mnogo izazova. Pored krize i nezaposlenosti, ipak je zabeležen najviši nivo ekonomske aktivnosti žena (64%). One su sve prisutnije i na pozicijama odlučivanja u mnogim sferama života iako čine samo 21% upravnih odbora najvećih firmi, 29% preduzetnika, do 29%, odnosno 27% članova parlamenata i vlada. Rodna nejednakost prisutna je i u obrazovnom sistemu: iako žene imaju viši stepen obrazovanja, češće su zastupljene u oblastima koje su povezane sa tradicionalnim ulogama žena. One ostvaruju mnogo manje prihode na tržištu rada, češće rade skraćeno radno vreme, plaćene su u proseku 16% manje od muškaraca, a ukupni jaz u zaradama tokom aktivnih godina dostiže 41% i dovodi do jaza u penzijama, koji iznosi 40%. Žene troše dva do deset puta više vremena na neplaćeni rad nego muškarci, što je jedna od glavnih prepreka ekonomskom i političkom osnaživanju. Siromaštvo više pogađa višestruko marginalizovane grupe žena. Rodno zasnovano nasilje široko je rasprostranjeno u EU - jedna od tri žene starije od 15 godina doživela je fizičko ili seksualno nasilje.

Analizirajući efekte prethodne strategije, Evropska komisija je potvrdila posvećenost postizanju ravnopravnosti između žena i muškaraca i fokusiranju na pet oblasti: (1) povećano učestvovanje žena na tržištu rada i jednaka ekonomska nezavisnost žena i muškaraca; (2) smanjenje „rodnog jaza” u platama, zaradama i penzijama, čime se bori protiv siromaštva žena; (3) promovisanje jednakosti između žena i muškaraca u oblasti donošenja odluka; (4) borba protiv rodno zasnovanog nasilja, kao i zaštita i podrška za žrtve i (5) promovisanje rodne ravnopravnosti i prava žena širom sveta. Napredak će biti meren serijom definisanih ciljanih vrednosti i indikatora. Posebna pažnja biće posvećena potrebama grupa koje se suočavaju sa višestrukim preprekama, kao što su stariji, migranti, Romi, žene sa invaliditetom, samohrani roditelji.

Kombinacija zakonodavnih, strateških i finansijskih instrumenata biće korišćena za postizanje ciljeva u okviru postavljenih prioriteta, uključujući u to i: (1) integraciju perspektive rodne ravnopravnosti u sve aktivnosti Evropske unije; (2) primenu zakona o jednakim mogućnostima; (3) programe finansiranja EU za period 2014-2020; (4) tekuće poboljšanje prikupljanja podataka uz podršku relevantnih evropskih agencija; (5) razmenu dobrih praksi između država članica i saradnju sa svim akterima i (6) godišnji pregled ključnih akcija, uz godišnji izveštaj o napretku ostvarivanja ravnopravnosti između žena i muškaraca, kao i uz procenu potreba za preduzimanje dodatnih akcija.

Nova strategija o rodnoj ravnopravnosti u Srbiji - dokument usvojen bez javne rasprave

Iako su konsultacije o sadržaju novog strateškog dokumenta o rodnoj ravnopravnosti za period 2016-2020. godine obavljene, činjenica da nije bilo javne rasprave o nacrtu ovog složenog intersektorskog dokumenta. To je onemogućilo potrebne izmene ciljanih vrednosti, mera, aktivnosti, očekivanih rezultata i ishoda. Takođe, evaluacija sprovođenja prethodnog strateškog dokumenta rađena je paralelno sa izradom nove strategije i pratećeg plana akcije (2016-2018), što je dovelo do toga da njeni zaključci nisu značajno uticali na nova dokumenta, bar ne u oblastima koje je pratio AŽC (nasilje prema ženama, bezbednost i saradnja sa udruženjima).

Nova strategija fokus javnih politika stavlja na tri strateška cilja i 19 posebnih ciljeva, u okviru kojih je razvijen veći broj mera. Za svaku meru određen je veći broj aktivnosti, što je vrlo ambiciozno. Prioretizacija mera i aktivnosti učinjena je i u akcionom planu za prvi period realizacije. 

Ključni nedostaci nove Strategije i pratećeg Plana aktivnosti za njeno sprovođenje, prema mišljenju AŽC-a, odnose se na: (1) deklarativnu prirodu pozivanja na međunarodne ugovore, preporuke, izveštaje, domaće zakone i strategije; (2) nepotrebno preklapanje planiranih mera i aktivnosti sa budućim strateškim dokumentima i planovima akcija (u vezi sa prevencijom i zaštitom žena od svih oblika nasilja i planom aktivnosti u vezi sa Rezolucijom Saveta bezbednosti 1325), (3) neopravdano sužavanje oblasti prevencije i zaštite žena od svih oblika nasilja, izostavljanje važnih mera, planiranje mera neujednačene opštosti, nekonzistentan odnos između mera i planiranih aktivnosti, loše postavljene ciljane vrednosti, pokazatelji i planirani ishodi; (4) neuvažavanje nalaza procene efekata prethodne strategije; (5) saradnju se udruženjima koja je svedena na periodične konsultacije, što nedovoljno jasno ističe uključivanje ženskih organizacija u proces donošenja propisa i izostavlja podršku za sprovođenje aktivnosti, nezavisno praćenje i procenu efekata javnih politika; (6) planiranje sredstava za sprovođenje mera i aktivnosti iz budžetskih izvora, koja nisu odgovarajuća (mala) - za veliki broj aktivnosti se tvrdi da „nisu potrebna dodatna sredstva”, što je netačno, a realizacija aktivnosti koje bi trebalo da su održive i kontinuirane planirana je iz donatorskih sredstava, što je neodgovarajuće i (7) odsustvo javne rasprave o predlogu novog strateškog dokumenta, što je suprotno Smernicama za uključivanje organizacija civilnog društva u donošenje propisa.

Poglavlje 23 - unapređenje položaja žena i rodna ravnopravnost

Na kraju ove analize - koja zbog obima nije obuhvatila postojeći Zakon o ravnopravnosti polova i Predlog novog zakona o ravnopravnosti žena i muškaraca, koji je povučen iz skupštinske procedure, kao i druge relevantne strategije u oblasti prava žena i rodne ravnopravnosti - pogled na aktivnosti u Akcionom planu za poglavlje 23 i stanje u sprovođenju strateških dokumenata upućuje na to da su planirane aktivnosti površne i nedovoljne. One se pretežno odnose na analize sprovođenja prethodnih zakona i dokumenata i usvajanje novih, kao i na jačanje kapaciteta državnih tela zaduženih za njihovu primenu. Nisu postavljene ciljane vrednosti, a indikatori za očekivani rezultat definisani su kao pozitivna mišljenja/izveštaji relevantnih nezavisnih i međunarodnih tela iako ona uvek sadrže i niz zabrinutosti zbog nedostatka stvarnog uticanja preduzetih mera na prava i položaj žena, posebno onih iz višestruko diskriminisanih grupa. Indikatori za planirane aktivnosti definisani su kao sprovedene aktivnosti, a ne u odnosu na efekte tih aktivnosti. Zbog složenosti i intersektoralnosti ovih dokumenata, kao zbog nepotpunih izveštaja ili zbog njihovog nepostojanja, te loših i nejasnih indikatora, mogu se očekivati ozbiljne teškoće prilikom praćenja primene Akcionog plana za poglavlje 23 u vezi sa preporukom 3.6.1, za državu, ali i za organizacije civilnog društva koje učestvuju u ovom procesu.     

Tanja Ignjatović , Autonomni ženski centar (AŽC)