Ovaj tekst je sastavni deo sedmog broja rEUformatora - informatora o poglavljima 23 i 24.
Izbori 2016. godine su, na nivou proklamovanog, potvrdili većinsku privrženost građana evropskom putu Srbije. S druge strane, brojna otvorena pitanja o regularnosti i transparentnosti izbornog procesa, kao i odsustvo brze reakcije državnih organa dovode u pitanje dostizanje evropskih standarda. Za kampanje potrošeno je manje novca nego ranije, ali su one i dalje skupe i stvaraju rizik od pojave korupcije. Drastično je produbljen finansijski jaz između velikih stranaka i ostalih učesnika u izbornoj trci. Postavlja se pitanje koliko su izbori zaista odlučivali o evropskom putu Srbije.
Vanredni parlamentarni izbori raspisani su na pola mandata Vlade, uz obrazloženje da je to neophodno kako bi ona dobila nesmetani četvorogodišnji mandat za sprovođenje reformi koje nam predstoje na putu pridruživanja Evropskoj uniji. Rezultati izbora, koji su održani 24. aprila 2016, potvrdili su, makar kada je reč o proklamovanom spoljnopolitičkom opredeljenju, većinsku privrženost građana evropskom putu Srbije. Za razliku od prethodnog saziva, evropskeptici će, i pored ukupno lošijeg postignutog rezultata, biti predstavljeni u Skupštini sa dve liste i tri poslaničke grupe.
Utisak je da su o EU integracijama više pričali oni koji im se protive nego što su to činili promoteri. S jedne strane, kao da je većina javnog mnjenja prihvatila neumitnost evropskog puta i kao da se, s druge strane, izgubila sadržajnost tog poduhvata. Naime, tokom izborne kampanje bilo je vrlo malo govora o sprovođenju bilo koje konkretne mere koja se nalazi pred Srbijom na putu evropskih integracija. Stoga je upitno da li podrška listama koje se zalažu za pristupanje Srbije EU zaista podrazumeva i podršku sprovođenju određene politike. Sa mnogo većom sigurnošću može se govoriti o tome da su birači izražavali personalnu podršku nosiocima lista i da su na taj način odredili samo udeo u moći rukovođenja državom, i to ne do 2020, već do predsedničkih izbora, koji će biti održani 2017. godine.
Novac u politici i evropske integracije
Skupe izborne kampanje mogu uzrokovati talase korupcije, jer jača iskušenja da se posegne za javnim resursima ili da se obeća njihova prodaja u budućnosti. Zbog toga se za finansiranje kampanje postavljaju zabrane, ograničenja i dužnosti koje važe za političke partije, kandidate, ali i za njihove donatore, medije koji izveštavaju o kampanji i prenose oglasne poruke. Iz budžeta se finansira deo troškova kampanje, a javni servisi se obavezuju da omoguće besplatno predstavljanje lista. Uvode se i posebne mere kontrole. U slučaju Srbije, od 2010. učesnici na izborima izveštaje o prihodima i rashodima kampanje podnose Agenciji za borbu protiv korupcije,koja ih i kontroliše.
Kontrola finansiranja partija je veoma važna za EU. Međutim, ovo je jedna od oblasti gde je prostor za uslove koje postavlja EU ograničen, zato što standardi u okviru same Unije nisu dovoljno razrađeni, niti je praksa jedinstvena. Zato se u Izveštaju o napretku Srbije za 2015. godinu Evropska komisija poziva na to da Srbija nije ispunila obaveze iz nalaza i preporuka ODIHR-a, „posebno one koje se odnose na obezbeđivanje transparentnosti finansiranja kampanja i izbornog procesa”, ali i na to da nema sankcija za one koji su primenjivali nasilje i zastršaivanja na izborima, kao i za nepravilnosti koje „nisu odgovarajuće ispitane”. Evropska komisija takođe traži od Srbije da pokaže rezultate[1] i donošenjem sudskih presuda u slučajevima gde je Agencija za borbu protiv korupcije utvrdila nepravilnosti u finansiranju političkih stranaka.
U potpoglavlju borbe protiv korupcije Akcionog plana za poglavlje 23 predviđaju se aktivnosti za ostvarivanje preporuke „2.2.2. Osigurati delotvorno sprovođenje propisa o kontroli finansiranja političkih subjekata i finansiranju predizbornih kampanja, posebno sprovođenje sankcija u slučajevima kada subjekti ne podnesu izveštaje i kada postoje dokazane nepravilnosti”. Vezano za ovaj, kao i za gotovo sve druge delove Akcionog plana, treba napomenuti da on ne sadrži dovoljno precizne pokazatelje za merenje uspeha niti mere koje bi obezbedile postizanje proklamovanog cilja. Pored toga, donošenje ovog Akcionog plana iskorišćeno je kao izgovor za neispunjenje obaveza iz Antikorupcijske strategije.
Monitoring kampanje
Imajući u vidu to da finansiranja kampanje utiču na pojavu korupcije i borbu protiv korupcije, Transparentnost - Srbija prati finansiranje izbornih kampanja već 12 godina. Fokus praćenja je na onome što je vidljivo, a to su najveći rashodi izborne kampanje. Nakon publikovanja finansijskih izveštaja, oni se porede sa izveštajima partija. Transparentnost - Srbija u javnost izlazi sa podacima i procenama znatno pre nego što o rezultatima svoje kontrole obavesti nadležni državni organ.[2] Prvi nalazi su objavljeni već u izbornoj noći, a u pisanom obliku početkom maja.
Počev od 2012. godine, Transparentnost - Srbija prati i tzv. „funkcionersku kampanju”, to jest aktivnosti javnih funkcionera u predizbornom periodu, koje se predstavljaju kao njihov „redovan rad”, a u stvari su deo političke promocije. O ovim aktivnostima mediji izveštavaju u informativnom programu, van blokova namenjenih za stranačku promociju. Ovaj oblik izborne propagande nije obuhvaćen propisima koji uređuju pristup učesnika izbora medijima (npr. ravnomerno predstavljanje izbornih lista). Pošto zakonski nema tretman predizborne propagande, pojavljivanje državno-stranačkih lidera u informativnom programu ne ulazi u prikaz troškova izborne kampanje niti podleže kontroli finansijskih izveštaja političkih subjekata. S druge strane, takva promocija nesumnjivo vredi značajno više nego otvorena propaganda, kako zbog toga što se plasira u kontekstu „objektivnog izveštavanja”, tako i zbog činjenice da je gledanost informativnog programa daleko veća od gledanosti reklama.
Problemi koji su bili nerešeni pre izbora i oni koji su se na izborima pokazali
Iako su izbori u Srbiji održani posle 2000. godine mahom ocenjivani kao „slobodni i pošteni”, i dalje postoje brojni nerešeni problemi. Pored finansiranja kampanje i postupanja javnih funkcionera, mogu se navesti i sledeći: 1. činjenica da Republička izborna komisija (RIK) nije uspostavljena kao organ koji ne zavisi od onih o čijim interesima donosi odluke i kao telo koje ima jasan pravni status i sopstveni budžet; 2. birački spisak ne odražava u potpunosti pravo stanje stvari; 3. deo izbornog procesa nije podvrgnut zakonskim kontrolnim mehanizmima (glasanje na Kosovu i Metohiji); 4. postoje neispitane sumnje o zloupotrebi u vezi sa falsifikovanjem potpisa za podršku izbornim listama; 5. izborna pravila ne uređuju adekvatno položaj grupa građana; 6. propisi ne daju dovoljno mogućnosti da se spreči zloupotreba posebnih prava koja su garantovana strankama nacionalnih manjina; 7. nije rešeno oglašavanje drugih subjekata u vezi sa izbornom kampanjom (npr. udruženja, preduzeća), kao ni oglašavanje državnih organa tokom izborne kampanje. Mnogi od ovih problema došli su do punog izražaja na aprilskim izborima. Svakako je najfascinantnije bilo saznanje da RIK većinom glasova, u direktnom TV prenosu, potpuno arbitrerno odlučuje o tome koji će od manjkavih izveštaja o radu biračkih odbora prihvatiti, a koji neće.
Problemi u vezi sa finansiranjem kampanje
Nedostaci i nejasnoće Zakona o finansiranju političkih aktivnosti uočene su ubrzo po njegovom donošenju, ali on nije izmenjen iako je radna grupa Ministarstva finansija i Agencije deo tog posla uradila u skladu sa Antikorupcijskom strategijom još pre dve i po godine. Nije došlo ni do dopune Krivičnog zakonika. Usled toga, rashodi izborne kampanje nisu ničim ograničeni osim mogućnostima stranaka (suprotno preporukama Saveta Evrope), Pravila o kreditima i dugovanjima nisu dovoljno precizna, podaci o finansiranju nisu poznati dok kampanja traje i nisu jasno određene dužnosti kontrolnih organa.
Pravila o finansiranju kampanje izmenjena su krajem 2014, na predlog vladajuće SNS i uz potpuno ignorisanje teksta već pripremljenog Nacrta izmena zakona. Tim izmenama smanjena su budžetska izdvajanja za kampanju, što je u načelu dobro, jer su bila očigledno previsoka. Međutim, budući da svrha izdvajanja nije dovoljno jasno određena, došlo je do štetnih posledica - neopravdano je produbljen jaz između velikih parlamentarnih stranaka i ostalih učesnika u izbornoj trci u mogućnosti da se predstave biračima. Pored toga, izmenama iz 2014. dopušteno je da se za finansiranje izborne kampanje koriste budžetska sredstva dobijena za drugu namenu (redovan rad).
Brojne optužbe za kupovinu glasova i zloupotrebu javnih resursa iz prethodnih izbornih ciklusa ostale su bez sudskog epiloga, a tokom ovih izbora ustalio se i naziv za takve pojave - „bugarski voz”. Javno tužilaštvo se nije oglašavalo povodom optužbi iz ranijih izbornih ciklusa, nije obaveštavalo građane o tome kako bi mogli da prepoznaju i prijave eventualne zloupotrebe u vezi sa izborima, niti ih hrabrilo da to učine, čak ni nakon objavljivanja podataka u medijima. Tradicionalno su prekršeni i članovi 99 i 100 Zakona o izboru narodnih poslanika, jer Narodna skupština nije formirala Nadzorni odbor koji bi pratio predizborne aktivnosti, ukazivao na eventualne nepravilnosti u postupanju političkih stranaka i obavljao druge poslove propisane zakonom.
U ove izbore Srbija je ušla bez dosledne primene medijskih zakona. Sporna je bila privatizacija dela regionalnih i lokalnih medija, kao i sprovođenje nekih od konkursa za podršku medijskim programima. Takođe, nisu precizirana ni pravila o državnom i političkom oglašavanju u medijima iako je u međuvremenu menjan niz zakona gde je to moglo biti učinjeno. Regulatorno telo za elektronske medije (REM) nije bilo proaktivno u proveri poštovanja pravila o jednakim finansijskim i tehničkim uslovima oglašavanja stranaka. Pravila REM-a iz 2015, koja su primenjena i na ovu izbornu kampanju, nisu bila dovoljno precizna niti su rešila sva bitna pitanja.
Pored odsustva odgovornosti za kršenje pravila i brojnih slučajeva u kojima postupci nisu ni pokrenuti, prethodne izborne kampanje donele su velike finansijske probleme strankama i građane ostavile bez potpunih informacija o krajnjim izvorima finansiranja. Tako su, pre četiri godine, građani ostali uskraćeni za podatak o izvoru finansiranja čak polovine prijavljenih rashoda izborne kampanje, jer je bilo naznačeno da „rashodi nisu plaćeni” ili da su plaćeni „iz kredita”.
Šta je donela kampanja 2016?
Direktni troškovi ovogodišnje kampanje bili su i dalje veoma visoki, ali ipak nešto niži nego ranijih godina. Na to je uticalo pomenuto smanjenje budžetskih davanja (30%), izvesnost izbornog pobednika i izrazita disproporcija moći među strankama. Jedina stranka koja je zbog svojih šansi na izborima mogla biti privlačna lukrativnim donatorima (SNS) nije imala realne potrebe ne samo za njihovim prilozima već ni za bilo kakvim oglašavanjem, jer su njeni funkcioneri bili sveprisutni u medijima koji su izveštavali o njihovim raznim, navodno redovnim, aktivnostima.
Postoji izvesna korelacija između uloženih sredstava i izbornog uspeha. Međutim, ona se pre može pripisati prilagođavanju budžeta kampanje očekivanjima vezanim za izborni uspeh, nego što se sam uspeh može pripisati kampanji. Razlike između izbornih ostvarenja i prognoza iz predizbornih anketa su minimalne, a prema Zakonu, lavovski deo novca iz budžeta (oko 1,8 miliona dinara po jednom osvojenom mandatu) dodeljuje se na osnovu ostvarenog uspeha. Značajan izuzetak, a možda i najavu „novih vetrova” u vođenju kampanja predstavlja relativni uspeh liste „Dosta je bilo”, koja je bez klasične kampanje (TV spotovi, novinski oglasi, bilbordi, mitinzi) i sa deset do sto puta manje troškove od konkurenata uspela da osvoji 6% glasova.
Kampanja je produbila jaz u troškovima između partija. Za razliku od ranijih godina, kada se nekoliko lista „utrkivalo” ko će više da potroši, sada je odnos troškova sličan raspodeli glasova. Dominacija SNS je najočiglednija tamo gde je trošak kampanje najveći - oko 61% svih rashoda ove vrste na glavnim TV stanicama otišlo je na pobednike izbora. Ovo je direktna posledica izbornih pravila, a naročito toga što je omogućeno da se budžetski novac, dobijen za korišćenje redovnog rada, iskoristi za kampanju (sudeći po finansijskom izveštaju za 2015, SNS je u protekle dve godine uštedela preko 400 miliona dinara po ovom osnovu, a da pri tome uopšte nije naplaćivala članarinu).
Prema prvim procenama TS, ukupni troškovi kampanja bili su oko 15 miliona evra, od čega je preko polovine potrošeno na TV oglašavanje. Između 1 i 1,5 milion potrošeno je na oglase u novinama, blizu milion na bilborde, a ostatak na brojne druge troškove. Među njima su najvažniji masovni prevoz učesnika mitinga i organizovano animiranje birača da glasaju za određene partije. Poslednja aktivnost je predstavljala hod na ivici dopuštenog, odnosno kršenje privatnosti i tajnosti glasanja.
Nemanja Nenadić, Transparentnost - Srbija (TS)
