Načelo nediskriminacije - maj 2016.

Tekst je sastavni deo Izveštaja koalicije prEUgovor o napretku Srbije u poglavljima 23 i 24 za period od novembra 2015. do aprila 2016. godine.

Akcioni plan za Poglavlje 23 predviđa punu primenu Akcionog plana za sprovođenje Strategije prevencije i zaštite od diskriminacije (2013-2018) (aktivnost 3.6.1.1). Akcioni plan za sprovođenje Strategije prevencije i zaštite od diskriminacije predvideo je aktivnosti i mere po oblastima, a ne po osetljivim drutvenim grupama (kao u tekstu Strategije), što otežava praćenje realizacije ciljeva, kontrolu međusobne usklađenosti ova dva dokumenta, i njihove usklađenosti sa drugim relavantnim dokumentima javnih politika. Nije napravljena hijerarhija mera i aktivnosti za sprovođenje ciljeva, niti procena rizika i mehanizama za njihovo prevladavanje^[1], na šta je predlagaču ukazao i Republički sekretarijat za javne politike ^[2]. Zbog načina na koji su predviđene mere i aktivnosti u Akcionom planu nije moguće precizno ustanoviti koje i koliko aktivnosti i finansijskih sredstava je planirano i realizovano za žene, uključujući i žene iz višestruko marginalizovanih grupa. Indikatori su loše postavljeni, a nadležna tela za sprovođenje mera i aktivnosti se nisu izjašnjavala o rezultatima^[3], ili su navodila samo da su “planirani indikatori postignuti”, ili se uopšte nisu izjasnila o postignućima (više podataka u Tabeli 2). I Zaštitnik građana je izvestio da neke od preporuka na koje je ukazao “još uvek nisu sprovedene, iako je rok za njihovo sprovođenje naznačen u Akcionom planu istekao”, da su primetne manjkavosti u načinu na koji su nadležni organi izveštavali o sprovođenju aktivnosti i ispunjenosti planiranih indikatora, kao i u obimu dostupnih informacija^[4], što potvrđuje analiza u prilogu ovog izveštaja (Tabele 1 i 2).

Nije moguće utvrditi koliko je novca potrošila Kancelarija za ljudska i manjinska prava, koja je zadužena za sprovođenje i izveštavanje u vezi sa Strategijom prevencije i zaštite od diskriminacije (2013-2018) i Akcionim planom za primenu Strategije prevencije i zaštite od diskriminacije (2014-2018). Prema nacrtu Zakona o završnom računu budžeta Republike Srbije za 2013^[5], Kancelarija za svoje celokupno poslovanje potrošila je 363.878.649 dinara (3.174.040 evra), a prema nacrtu Zakona o završnom računu budžeta Republike Srbije za 2014^[6] potrošila je 351.754.747 dinara (2.908.066 evra). Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2015^[7], budžet Kancelarije povećan je na 469.289.000 dinara (3.858.456 evra^[8]), iz izvora međunarodnih donatora i IPA sredstava. Najveći deo raspoloživih sredstava (67%) Kancelarije u 2013. i 2014. godini potrošen je na nacionalne savete nacionalnih manjina, što je bio slučaj i u 2015. godini.

Nije moguće utvrditi kolika su finansijska sredstva izdvojena za mere koje ciljaju na eliminaciju diskriminacije žena (iz Izveštaja o praćenju implementacije Akcionog plana za primenu Strategije prevencije i zaštite od diskriminacije (2014-2018)^[9] - za četvrti kvartal 2014. i prvi kvartal 2015^[10]). Žene se kao ciljna grupa pojavljuju u 9 mera (odnosno 13 posebnih mera/aktivnosti), za čiju realizaciju je bilo zaduženo 6 državnih tela^[11]. Za neke od mera/aktivnosti nisu planirana sredstva, za neke nije navedeno da li su sredstva planirana, a za većinu (11) nije naveden podatak o realizaciji sredstava (videti Tabelu 1), što u potpunosti onemogućava da se izvesti o uloženim finansijskim resursima.

Nisu finansirani programi za podršku žrtvama nasilja u 2014, iako je država opredelila sredstva za ovu namenu. U Izveštajima Kancelarije za ljudska i manjinska prava (za četvrti kvartal 2014. i prvi kvartal 2015), uz meru 3.2.9 Obezbediti sredstva za programme pomoći žrtvama nasilja ^[12], kod aktivnosti za koje je zaduženo Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, navedena je planirana suma iz budžeta od 1.000.000.000 RSD (8.695.652 EUR) i donacija UNDP (nije naveden iznos). Ovo Ministarstvo nije izvestilo o realizaciji sredstava. Za istu meru bila je zadužena i Kancelarija za ljudska i manjinska prava, koja je u izveštaju o realizaciji navela: „Nijedna organizacija civilnog društva nije podnela zahtev za donatorska sredstva tokom izveštajnog perioda ”^[13], što nije tačno^[14].

S druge strane, preko Pokrajinskog sekretarijata za privredu, zapošljavanje i ravnopravnost polova, Autonomna pokrajina Vojvodina je u periodu 2013-2015 uložila u uklanjanje diskriminacije žena i rodnu ravnopravnost sredstva iz pokrajinskog budžeta u iznosu od 71.683.111 dinara (623.331 evra) i sredstva iz donacija u vrednosti od 259.728 evra (pregled po vrsti aktivnosti u Tabeli 3 Aneksa)^[15].

Pored toga, država izveštava (pozivajući se na aktivnost 3.6.1.2) da je radno telo za praćenje i nadzor nad primenom Strategije prevencije i zaštite od diskriminacije (2013-2018) i Akcionog plana za primenu Strategije prevencije i zaštite od diskriminacije (2014-2018) formirano samo radi praćenja implementacije potonjeg dokumenta (avgust 2015^[16]). Savet je usvojio Prvi izveštaj o praćenju implementacije Akcionog plana za primenu Strategije prevencije i zaštite od diskriminacije^[17]. Donet je zaključak da se u proces praćenja uključe i lokalne samouprave u saradnji sa organizacijama civilnog društva, da se rad Saveta učini dostupnim zainteresovanim stranama i da bude transparentan.^[18] Nije nam poznato da li su ženske organizacije pozivane ili učestvovale na sastancima Saveta. Nema izveštaja o ostvarenim rezultatima “prema preciznim merljivim indikatorima” nakon prvog kvartala 2015. Takođe nije nam poznato da li je Savet odredio prioritet mera i aktivnosti iz AP, niti da li je aktiviran “sistem ranog upozoravanja” imajući u vidu da rokovi za mnoge aktivnosti (u vezi sa ciljnom grupom žene) nisu ispunjeni.

S druge strane, formirano je telo za praćenje primene preporuka Mehanizama Ujedinjenih nacija za ljudska prava (aktivnost 3.6.1.3) (decembar 2014^[19]). U okviru Mehanizama Ujedinjenih nacija za ljudska prava izdato je 367 preporuka za Srbiju, a najslabija ocena u procesu izveštavanja upravo je praćenje postupanja po preporukama međunarodnih tela. Savet se u 2015 godini sastao dva puta. Konstitutivni sastanak je bio održan marta 2015, kada je napravljen posebni osvrt na preporuke 17 i 23 Komiteta za eliminaciju diskriminacije žena^[20], i novembra 2015, kada je “posebna pažnja posvećena” uključivanju organizacija civilnog društva, posebno na lokalnom nivou i potpisivanju memoranduma o saradnji^[21]. Sastanku radi uspostavljanja saradnje (oktobra 2015) nije prisustvovala nijedna ženska organizacija ^[22], zbog toga što nisu bile pozvane.

Država Srbija je kasnila sa dostavljanjem informacije o praćenju sprovođenja zaključnih zapažanja (17 i 23) Komiteta za eliminaciju diskriminacije žena (CEDAW)^[23] (rok je bio juli 2015, a izveštaj je poslat u februaru 2016, nakon što je primljeno zvanično podsećanje u decembru 2015^[24]). Kvalitet izveštaja je procenjen kao slab zbog toga što su odgovori države nekompletni i neprecizni u vezi sa većinom pitanja za koja je Komitet CEDAW zatražio izveštavanje u periodu 2013-2015^[25].

Svojim Akcionim planom za Poglavlje 23, država je takođe planirala da sprovede analizu primene Zakona o zabrani diskriminacije (drugi i četvrti kvartal 2015) i izmeni i dopuni Zakon o zabrani diskriminacije radi pune usklađenosti sa pravnim tekovinama EU (prvi kvartal 2016). Međutim, nema zvaničnih informacija o realizaciji te dve aktivnosti.

Država je takođe obećala da će izraditi novi Zakon o rodnoj ravnopravnosti radi punog usaglašavanja sa pravnim tekovinama EU i odredbama Konvencije Saveta Evrope o sprečavanju i borbi protiv nasilja nad ženama i nasilja u porodici (prvi i drugi kvartal 2016). Koordinaciono telo za rodnu ravnopravnost izradilo je nacrt Zakona o rodnoj ravnopravnosti u julu 2015, koji je do februara 2016. postao nacrt Zakona o ravnopravnosti žena i muškaraca i koji je ušao u Narodnu skupštinu na usvajanje po hitnom postupku^[26]. Iako je naziv nacrta Zakona promenjen, što ne predstavlja samo formalnu i jezičku izmenu, njemu takođe nedostaje znatan broj članova iz ranijeg nacrta (ima 11 članova manje) i suština je izmenjena. Analiza efekata Zakona nije sadržala potrebne odgovore ili su odgovori bili fragmentirani ili nedosledni^[27], što je takođe potvrdio Republički sekretarijat za javne politike^[28].

Problematizovan je postupak na koji je sprovedena javna rasprava. U objašnjenju predloga Zakona bilo je navedeno ko je učestvovao u javnoj raspravi, ali nije bilo informacije o sadržaju primljenih komentara na nacrt Zakona. Javnost nije bila informisana o svim radnim verzijama nacrta Zakona, što je obaveza predlagača u skladu sa članom 39a Poslovnika Vlade^[29]. Nije bilo objašnjenja zašto predlog Zakona treba da bude usvojen u Narodnoj skupštini po hitnom postupku^[30]. Nakon sastanka u Narodnoj skupštini sa Ženskom parlamentarnom mrežom, koji je inicirala Ženska platforma za razvoj Srbije 2014-2020, predsednica Koordinacionog tela za rodnu ravnopravnost povukla je predlog Zakona iz postupka usvajanja^[31].

Analiza efekata istekle Nacionalne strategije za poboljšanje položaja žena i unapređivanje rodne ravnopravnosti planirana je za četvrti kvartal 2015 (3.6.1.9). Spoljna evaluacija Nacionalne strategije za poboljšanje položaja žena i unapređivanje rodne ravnopravnosti (2010-2015)^[32] sprovedena je na vreme. Navedeno je da proces praćenja sprovođenja ove Strategije nikada nije bio utvrđen (nije bilo sveobuhvatnih i detaljnih izveštaja o sprovođenju Strategije i pratećeg Akcionog plana). Dokumenti o aktivnostima i rezultatima bili su „rasuti, nedovoljno detaljni i neprecizni“, tako da je „teško ili nemoguće utvrditi da li su aktivnosti u vezi sa sprovođenjem Nacionalnog akcionog plana i za kakve posebne ciljeve su vezani“. Neka ministarstva (pet od 16) nisu dostavila odgovore na pitanja do kraja procesa evaluacije. Konstatuje se da “akteri ne prepoznaju svoje mandate ili odgovornost” i da nedostaje koordinacija. Ne postoji jasan i sistematski trag finansijskih sredstava uloženih u sprovođenje Nacionalnog akcionog plana, što ozbiljno ograničava evaluaciju efikasnosti^[33].

Ova evaluacija je utvrdila: nedostatak jasno vođenih prioriteta (što je podrivalo efikasnost); nedostatak koordinisanog upravljanja “ne samo u retkim slučajevima, već skoro svuda“^[34], tako da je “svaka od strategija pripremana nezavisno od onih koje su već usvojene, bez obzira na naučene lekcije i trošenje resursa”, uz preklapanje i dupliranje, sprovođenje kroz paralelne procese, nezavisno jedna od drugih; nedostatak sistema redovnog i preciznog praćenja (zbog čega nije lako proceniti delotvornost) i nedostatak redovnog izveštavanja o realizaciji; nejednaku implementaciju (u šest oblasti), fragmentarnu primenu, nedostatak sinhronizacije sa Nacionalnom strategijom za sprečavanje i suzbijanje nasilja nad ženama u porodici i u partnerskim odnosima (2010-2015); ograničenu horizontalnu delotvornost (mali obim realizacije); ograničenu vertikalnu delotvornost (nedostatak veza između različitih vidova intervencija); aktivnosti sprovedene na nižim nivoima (regionalne, gradske, opštinske) nisu registrovane ili nisu priznate; zbog svih opisanih nedostataka zaključuje se da je uticaj ove Strategije i njegovog NAP bio skroman. Evaluacija navodi da su izdvojena sredstva uglavnom bila nedovoljna za efikasno sprovođenje NAP-a, te da je “implementacija snažno zavisila od donatorskih sredstava podrške”, kao i da je “teško proceniti procenat finansijske podrške implementaciji od donatora ili iz budžetskih sredstava jer nije lako u potpunosti pratiti finansijska sredstva uložena u realizaciju aktivnosti od strane resornih ministarstava i drugih aktera zbog nedostatka mehanizma za praćenje i transparentnog finansisjkog izveštavanja”.  

Akcioni plan za Poglavlje 23 je predvideo izradu i usvajanje nove Nacionalne strategije za poboljšanje položaja žena i unapređivanje rodne ravnopravnosti (3.6.1.10), kao i usvajanje Akcionog plana za njeno sprovođenje (četvrti kvartal 2015). Nacrt nove Nacionalne strategije za rodnu ravnopravnost (2016-2020) išao je paralelno sa procenom prethodne Strategije i izradom novog Akcionog plana (2016-2018), zbog čega su ta tri dokumenta ostala neusaglašena. Kako nije bilo javne rasprave o Nacrtu nacionalne strategije, što je suprotno Smernicama za uključivanje organizacija civilnog društva u proces donošenja propisa ^[35], Koordinaciono telo za rodnu ravnopravnost nije dalo mogućnost za revidiranje i prihvatanje predloga za usaglašavanje mera i aktivnosti sa preporukama iz spoljne evaluacije i dostavljenim komentarima[36].

Javno obraćanje Predsednici Koordinacionog tela u kome je izražena zabrinutost zbog nedostatka koordinacije državnih politika u oblasti zaštite žena od rodno zasnovanog nasilja, nije dalo rezultat^[37]. Predsednik Radne grupe za izradu Zakona o rodnoj ravnopravnosti i predsednik Radne grupe za izradu izmena relevantnih zakona u skladu sa Konvencijom Saveta Evrope je ostao ista osoba - savetnik premijera za pitanja vera, koji nema stručnost u oblasti rodne ravnopravnosti i nasilja prema ženama.

Koordinaciono telo za rodnu ravnopravnost Vlade Republike Srbije nije imalo budžet. Telo je osnovano 30. oktobra 2014^[38], preuzelo je aktivnosti Uprave za rodnu ravnopravnost i nije imalo budžetskih sredstava za sprovođenje Radnog plana Koordinacionog tela za rodnu ravnopravnost za 2015. godinu.

U Srbiji i dalje postoje opštine i gradovi koji nisu uspostavili ili nemaju funkcionalne mehanizme rodne ravnopravnosti, a njihove aktivnosti su neujednačene, što je delimično rezultat nedovoljno preciznih definicija u Zakonu o rodnoj ravnopravnosti. Tamo gde ti mehanizmi postoje, nema podataka o njihovom stvarnom uticaju na lokalnu politiku. U Redovnom godišnjem izveštaju za 2015^[39], Zaštitnik građana navodi da njegova preporuka (iz 2014) kojom predlaže da nadležno Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja naloži lokalnim samoupravama uspostavljanje radnih tela ili imenovanje zaposlenog za rodnu ravnopravnost nije ispunjena.

U Akcionom planu za Poglavlje 23, Srbija je takođe predvidela nastavak razvoja modela policije u zajednici, naročito u multietničkim i multikulturalnim zajednicama (3.6.1.21), sprovođenjem bezbednosne prevencije u partnerstvu sa drugim državnim i lokalnim organima, doprinoseći razvoju tolerancije u društvu (kontinuirano, počev od prvog kvartala 2015). Iako se Strategija policije u zajednici poziva na Konvenciju CEDAW i navodi da će država sprovesti mere kako bi obezbedila povećanje broja zaposlenih žena i članova etničkih zajednica u policiji (u skladu sa Nacionalnom strategijom za poboljšanje položaja žena i unapređivanje rodne ravnopravnosti), u njoj se žene pominju samo jednom, i to u vezi sa strateškim ciljem 4.1. - uspostavljanje savremenih standarda rada policije, posebno mera za unapređenje bezbednosti za kategorije građana koji su najizloženiji nasilju, kao što su žene. Međutim, Akcioni plan (2015-2016) predviđa samo jednu planiranu aktivnost u kojoj su pomenute žene - realizacija informativnih participativnih programa za građane iz zajednice u vezi sa (različitim oblicima) bezbednošću, uključujući nasilje nad ženama, što ukazuje na nespremnost Ministarstva unutrašnjih poslova da sprovede Nacionalnu strategiju za poboljšanje položaja žena i unapređivanje rodne ravnopravnosti.

Imenovanje posebno obučenih i odabranih policijskih službenika kao tačaka kontakta za socijalno ugrožene grupe (žene - žrtve nasilja u porodici i partnerskih odnosa, LGBT osobe i druge ugrožene grupe, u skladu sa bezbednosnim potrebama lokalnih zajednica) takođe je planirano Akcionim planom (3.6.1.22). To je potrebno kako bi se podstakla saradnja i zaštitila bezbednost tih grupa na nacionalnom i regionalnom nivou i, ako je potrebno, u manjim gradskim oblastima, i kako bi se unapredila saradnja između predstavnika policije i udruženja socijalno ugroženih grupa (kontinuirano, počev od prvog kvartala 2015). U novoj strukturi Ministarstva unutrašnjih poslova postoji posebna jedinica/odeljenje zaduženo za nasilje u porodici. Budući da javne informacije o radu ovog odeljenja ne postoje, AŽC je poslao zvaničan zahtev radi informisanja o ustrojstvu ovog odeljenja, tražeći informacije o svim licima za kontakt u svim policijskim upravama u Srbiji^[40], ali je Ministarstvo odgovorilo da ne raspolaže traženim podacima.

Prema Akcionom planu, sastanci policije sa predstavnicima socijalno ugroženih grupa, LGBT zajednicom i OCD radi podsticanja senzitivizacije i unapređenja saradnje i prevencije s ciljem osiguranja bezbednosti i zaštite ljudskih i manjinskih prava takođe su planirani na kontinuiranoj osnovi (počev od četvrtog kvartala 2014). Međutim, kad je reč o ženskim organizacijama, ta aktivnost se sprovodi samo u nekoliko opština u Srbiji, u kojima sve institucije održavaju sastanke u skladu sa potpisanim sporazumima o saradnji u slučajevima nasilja u porodici i nasilja prema ženama, na osnovu Opšteg protokola o zaštiti žena od nasilja.