Tekst je sastavni deo Izveštaja koalicije prEUgovor o napretku Srbije u poglavljima 23 i 24 za period od novembra 2015. do aprila 2016. godine.

Srbija je nedavno ostvarila određeni napredak u oblasti javnih nabavki, pre svega u smislu nastavka primene Strategije razvoja javnih nabavki i usvajanja Akcionog plana za 2016. u decembru 2015. godine. Određeni napredak takođe je ostvaren u antikorupcijskim naporima u oblasti javnih nabavki. Međutim, nakon izmena koje su iznenada sprovedene u leto 2015. godine, Zakon o javnim nabavkama nije menjan[1]. Rezultati primene važećih antikorupcijskih odredaba iz Zakona veoma su ograničeni zbog slabosti određenih odredaba, ali pre svega zbog ograničenih nadzornih kapaciteta, pre svega Uprave za javne nabavke. Pored toga, čak ni pomenuta Strategija razvoja javnih nabavki i kratkoročni akcioni plan ne identifikuju sve važne probleme u ovoj oblasti[2].

Istovremeno, u decembru je Uprava za javne nabavke pristupila inicijativi Vlade otvorenih podataka i stavila svoje podatke na raspolaganje građanima. Iako je to korak napred, takvom deljenju podataka nedostaju neke vrednosti koje su ključne za delotvorne antikorupcijske mere, kao što su vrednost ugovorene nabavke, naziv naručioca i broj ponuđača po tenderu. U martu 2016. godine, Uprava za javne nabavke potpisala je sporazum o saradnji sa Agencijom za borbu protiv korupcije, što će omogućiti efikasniju saradnju ta dva tela budući da će moći da dele svoje baze podataka. Ono što zabrinjava jeste to što još uvek nema reakcije na presudu Upravnog suda o neregularnostima koje ukazuju na korupciju na visokoprofilnom i skupom tenderu izgradnje železničke stanice „Prokop“. Svojim ćutanjem, Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki ozbiljno ugrožava integritet javnih nabavki, ali i sopstvenu reputaciju i legitimitet. Pored toga, zvaničnici iz Uprave za javne nabavke i nadležnih ministarstava ukazali su na kontinuirani problem trenda smanjenja broja ponuđača po tenderu, kao i na problem (nedovoljnog) izvršenja javnih nabavki - sve veći broj nabavki koje se sprovode, ali sa slabim konačnim rezultatima zbog neadekvatnog određenja kvaliteta dobara, radova i usluga koji se nabavljaju. U prethodnom periodu primećeno je i nazadovanje u nabavkama u oblasti odbrane i bezbednosti, koje su predviđene Zakonom o javnim nabavkama. Novousvojeni Zakon o policiji sadrži odredbu (član 245) koja nije u skladu sa važećim pravnim okvirom. Ta odredba može stvoriti probleme u pogledu integriteta nabavki u policiji.

Pored pomenutih poboljšanja u zakonodavstvu koje je usvojeno 2015. godine i kojim se smanjuje stepen formalizma, postupci javnih nabavki nisu rastegnuti na nabavke koje se sprovode iz sredstava na osnovu bilateralnih sporazuma i sredstava EU, čime se ostavlja prostor za primenu manje konkurentnih procedura koje su podložnije korupciji. Upravi za javne nabavke još uvek nedostaju ljudski i finansijski kapaciteti kako bi ona mogla u potpunosti ostvarivati svoje nadležnosti, iako je budžet Uprave za 2016. gotovo udvostručen. Budžet Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki smanjen je za 12% bez obzira na ozbiljan nedostatak ljudskih, tehničkih i finansijskih kapaciteta za vršenje svojih dužnosti - npr. putni troškovi predviđeni budžetom Komisije iznose ispod 3000 evra, iako Komisija mora da vrši inspekcije u prostorijama naručilaca i ponuđača. Republička komisija nije reagovala tokom postupka donošenja budžeta, za razliku od nekih drugih nezavisnih institucija čiji su budžeti smanjeni ili je inicijalno planirano da budu smanjeni.

Dalje, nije bilo napretka u praćenju sprovođenja ugovora. Uprava za javne nabavke uvela je koncept otvorenih podataka iako je potrebno rešiti određene tehničke probleme. Obuhvat obaveznih elemenata planova javnih nabavki je sužen, čime se narušava transparentnost postupaka javnih nabavki budući da objavljivanje planova nije obavezno. Potrebno je unaprediti transparentnost postupaka javnih nabavki uvođenjem i omogućavanjem obaveznog objavljivanja svih dodeljenih ugovora sa aneksima na Portalu javnih nabavki. Tokom 2015. godine, 56% svih žalbi upućenih Povereniku za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti odnosilo se na javnu potrošnju, uključujući i putem javnih nabavki, što ukazuje na probleme u transparentnosti javne potrošnje.

Konkurencija u postupcima javnih nabavki dalje se smanjuje sa praktično manje od dva ponuđača po postupku (prema zvaničnoj statistici, 2,6 ponuđača se prijavljuje na jedan tender, što predstavlja lažnu informaciju budući da se ponuđači na tenderima sa više od jedne partije smatraju ponuđačima na jednom tenderu, iako može da postoji samo jedan ponuđač po partiji). To je najvažniji pokazatelj niskog stepena poverenja u naručioce i mehanizme javnih nabavki, kao i pokazatelj visokog nivoa korupcije.

Građanski nadzornik je postao važan mehanizam praćenja javnih nabavki. Međutim, potrebno je dalje unaprediti kapacitete OCD da deluju kao građanski nadzornici. Broj tendera koji iziskuju imenovanje građanskih nadzornika prevazilazi dostupne kapacitete OCD. Potrebno je ojačati održivost ovog mehanizma.

Republička komisija nema kapaciteta za utvrđivanje ili rešavanje sukoba interesa u postupcima javnih nabavki. Razlog toga je nedostatak ljudskih, tehničkih i finansijskih kapaciteta i nepostojanje direktnog pristupa relevantnim bazama podataka. Ta nadležnost treba da bude preneta Agenciji za borbu protiv korupcije, koja ima više kapaciteta za rešavanje sukoba interesa, vodi određene relevantne registre i ima direktan pristup važnim bazama podataka. Kao rezultat toga, nijedan tender nije prekinut zbog utvrđenog sukoba interesa. Štaviše, Republička komisija je ignorisala očigledan sukob interesa u pojedinim slučajevima.

Konačno, poslednjim zakonskim izmenama povećane su takse za podnošenje zahteva za zaštitu prava, čime su uvedene nove prepreke zaštiti prava ponuđača, korišćenjem tereta Republičke komisije i velikog broja zloupotreba procedura kao izgovor. Postupak pred Republičkom komisijom traje pet puta duže nego što je predviđeno (preko 100 dana). U pojedinim slučajevima, Republička komisija postupa protivno odlukama Upravnog suda.

Preporuke:

• Državni akteri treba da nastave sa sprovođenjem aktivnosti koje su predviđene Akcionim planom za sprovođenje Strategije razvoja javnih nabavki na blagovremen način i uz očekivane rezultate.
• U okviru svojih podataka koji se dele preko inicijative otvorenih podataka, Uprava za javne nabavke treba da podnese informacije o vrednosti ugovorene nabavke, nazivu naručioca i broju ponuđača po tenderu.
• Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki treba da odmah reaguje na presudu Upravnog suda u vezi sa tenderom za izgradnju „Prokopa“ sa novom pozitivnom odlukom.
• Vlada treba da analizira razloge za trend smanjenja broja ponuđača po tenderu i da predloži nove mere za prevazilaženje tog problema.
• Naručioci treba da poprave učinak javnih nabavki usvajanjem i sprovođenjem svojih internih akata i primenom drugih standarda u vezi sa učinkom nabavki.
• Izmeniti član 245. Zakona o policiji tako da bude usklađen sa postojećim pravnim okvirom javnih nabavki.
• Unaprediti Portal javnih nabavki putem tehničkih unapređenja i dodavanjem novog analitičkog servisa. Unapređenje Portala treba da bude sprovedeno u skladu sa istraživanjem o praksi korišćenja Portala koje treba da bude prethodno sprovedeno. Potrebno je sprovesti anketu među korisnicima Portala (kupcima, dobavljačima i drugim zainteresovanim stranama) i, na osnovu toga, izraditi dokument sa spiskom potrebnih i poželjnih poboljšanja podeljenih u dve oblasti: a) tehnička unapređenja i b) analitičke stanice.