Politika proširenja ubrzava, Srbija usporava

 

Novi izveštaj Evropske komisije objavljen krajem oktobra pokazuje da Srbija i dalje veoma sporo napreduje sa sprovođenjem reformi u pristupnom procesu. Ovaj tempo je u sve većem kontrastu spram intenzivirane politike proširenja EU nakon ruske agresije na Ukrajinu 2022. godine.

Nalazi Izveštaja pokazuju spore, nedovršene i nedovoljno efektivne reforme u protekloj deceniji. Srbija se i dalje nalazi na pola puta do članstva, sa neznatnim pomacima, dok je napredak u 2024. godini bio najskromniji do sada. U rekordnih devet poglavlja nije zabeležen nikakav napredak, a u Klasteru 1 ni u oblastima reforme javne uprave i slobode izražavanja.

U Poglavlju 23 (Pravosuđe i osnovna prava) Srbija je ponovo dobila tek prelaznu ocenu (2 od 5) za ukupnu spremnost i godišnji napredak, dok se u Poglavlju 24 (Pravda, sloboda i bezbednost) primećuju pomaci - ocena spremnosti povećana je za pola poena i ponovljena je ocena 3 za napredak. Pa ipak, kada je reč o ovim ključnim oblastima, Srbija gubi trku sa većinom svojih suseda kandidata za članstvo u EU.

Novi Izveštaj Evropske komisije je sažetiji i najzad obogaćen grafikonima, koji su zamenili opisno navođenje statistika koje su opterećivale tekst. Te statistike, sada grafički prikazane, često su jedini izvor podataka koje javnost dobije od institucija. Međutim, u Izveštaju nalazimo i podatke koji se ne podudaraju sa onima koje institucije dostavljaju civilnom društvu, što otvara pitanje njihove kredibilnosti.

Izveštaj obuhvata period od 15. juna 2023. do 1. septembra 2024. godine. Koalicija prEUgovor u nastavku izdvaja i komentariše ključne nalaze Evropske komisije u oblastima koje redovno prati.

Mešovit bilans demokratije: sažet i uzdržan prikaz brojnih spornih događaja u izveštajnom periodu

Prema oceni EK, bilans rezultata funkcionisanja demokratskih institucija i procesa je „mešovit“, a u opisu stanja i promena Izveštaj teži da prikaže pozitivne i negativne strane, stvarajući tako utisak o tome da među njima postoji ravnoteža.

Za vreme koje Izveštaj pokriva Srbija je šest meseci bila bez vlade i održala je parlamentarne i dve runde lokalnih izbora. Kao što je prEUgovor ocenio u poslednjem Alarm izveštaju, i Evropska komisija konstatuje da se odsustvo izvršne vlasti negativno odrazilo na reformske procese. Ona nabraja niz vrlo spornih događaja za stanje demokratije u Srbiji, uključujući u to proteste i postupanje prema njihovim učesnicima, ali se uzdržava od bilo kakve ocene. Jasno se ističe kao nedostatak jedino to da je često pribegavanje raspisivanju prevremenih izbora tokom prethodnih godina negativno uticalo i na poverenje javnosti u funkcionisanje demokratskih institucija.

Odeljak o izborima je jednako uzdržan i sažet. Zahtevaju se „opipljiva unapređenja i dalje reforme“ i prenosi se opšta ocena ODIHR posmatračke misije o neravnopravnim izbornim uslovima i dominaciji učešća predsednika Republike u kampanji. Međutim, prema izveštajima domaćih i međunarodnih posmatrača, stepen zloupotreba na izborima u decembru i junu zavredeo je veću pažnju i oštriju ocenu, poput one koju je dao Evropski parlament u svojoj rezoluciji iz februara 2024. godine. Ni ta rezolucija se ne pominje u Izveštaju. S druge strane, Evropska komisija je odlučila da u Izveštaj uvrsti aktivnost Radne grupe za unapređenje izbornog postupka od 10. oktobra 2024. (van izveštajnog perioda), kada su nacrti zakonskih izmena dostavljeni ODIHR-u radi davanja mišljenja.

Rad Narodne skupštine ostaje problematičan i podređen dinamici koju diktira izvršna vlast. Obeležen je„tenzijama, uvredljivim govorom i povremenim incidentima, a kod predsednice Narodne skupštine ponekad izostaje nepristrasna reakcija.“ Evropska komisija traži da se osnaže delotvornost, autonomija i transparentnost Skupštine i uloga parlamentarne opozicije kako bi sistem kočnica i ravnoteža u podeli vlasti bio funkcionalan.

Ukazuje se da Skupština nema godišnji plan rada, da se kasnilo u izboru skupštinskih organa, da se i dalje veliki broj nepovezanih tačaka dnevnog reda objedinjuje za raspravu. Nije pomenut problem donošenja neutemeljenih autentičnih tumačenja, činjenica da je Kodeks ponašanja mrtvo slovo na papiru jer se već godinama ne razmatraju prijave zbog njegovog kršenja, niti problem besadržajnosti većine zaključaka koje Skupština usvaja povodom izveštaja nezavisnih državnih organa.

Odnos vlasti i institucija prema civilnom društvu je nezadovoljavajući, ali se umesto jasne ocene pre nabrajaju problemi sa kojima se organizacije civilnog društva i branitelji ljudskih prava suočavaju. „Ozbiljan razlog za zabrinutost“ naglašen je samo za porast SLAPP tužbi koje uglavnom podnose predstavnici različitih nivoa vlasti. Konstatuje se da formalni mehanizmi saradnje još nisu iznedrili rezultate, a naročito se traži da se unapredi finansiranje civilnog društva iz javnog budžeta.

Odnosi Srbije sa drugim državama kandidatima i dijalog Beograd-Priština

Evropska komisija je nastavila sa generalno pozitivnim ocenama odnosa Srbije sa susedima i učešća u procesima regionalne saradnje, posebno u razvoju Zajedničkog regionalnog tržišta i Plana rasta za Zapadni Balkan. Novost je da je ovaj put veća pažnja posvećena pregledu bilateralnih odnosa sa Ukrajinom, Moldavijom i Gruzijom. Time se reflektuje nova geografska realnost proširenja EU. Po pitanju normalizacije odnosa sa Kosovom daje se analitički pregled dešavanja uz očekivanu ocenu da obe strane treba da pokažu ozbiljniju i konstruktivniju posvećenost dijalogu i pomirenju.

Borba protiv korupcije bolje ocenjena u Poglavlju 23, a prožima čitav izveštaj

I ovogodišnji izveštaj Evropske komisije za Srbiju stvara na prvi pogled utisak da je ovoj zajednici država više stalo do borbe protiv korupcije u Srbiji nego što je srpskim vlastima. Reč korupcija se pominje 51 put u izveštaju i to već u njegovom uvodnom delu, kao jedno od najvažnijih pitanja, a ne tek na samom kraju kao u ekspozeu aktuelnog premijera Srbije.

Evropska komisija je takođe učinila napor da predstavi rezultate rada sudova i tužilaštava u predmetima korupcije znatno preglednije nego što su to učinili oni sami. Ipak, ni ovaj put u izveštaju nisu obuhvaćena pojedina važna pitanja, niti su za sve probleme zatražena adekvatna rešenja. Između ostalog, znatno veći problem od tumačenja statističkih podataka o slučajevima korupcije koji jesu istraživani, jeste nedostajuća informacija o tome koji dokumentovani slučajevi sumnje na korupciju nisu istraženi.

Opšta ocena pripremljenosti je neobična između „izvesnog“ i „umerenog“ nivoa, što je novina u ocenjivanju. Konstatuje se „određeni napredak“. On je prepoznat u usvajanju nove antikorupcijske strategije, čiji se kvalitet dalje ne komentariše, dok se naglašava potreba za usvajanjem akcionog plana, što je bio jedan od prioriteta EU i prema ocenama iz prethodnog izveštaja. U prilog napretku navodi se i da je porastao broj konačnih osuda, novih istraga i optužnica za slučajeve visoke korupcije (u stvari, iz nadležnosti Tužilaštva za organizovani kriminal), ali da „postoje prepreke“ da bi se ostvario „snažan bilans rezultata“.

Pohvaljeno je i to što se Srbija pridružila regionalnom projektu posmatranja suđenja u predmetima organizovanog kriminala i korupcije. Na drugoj strani, ukazuje se na to da je Srbija ispunila u potpunosti samo jednu, a delimično deset od 24 preporuke GRECO iz petog kruga, dok se neispunjene preporuke iz Četvrtog kruga evaluacije ne pominju.

Opšta je ocena da korupcija preovlađuje u mnogim oblastima i da je to zabrinjavajuće. Ističe se potreba za snažnom političkom voljom da bi se delotvorno rešila pitanja korupcije, kao i „robustan odgovor krivičnog pravosuđa na korupciju na visokom nivou“. Traži se i preduzimanje ciljanih procena rizika i specifičnih mera za borbu protiv korupcije u najranjivijim sektorima. To je rezultiralo i opštim preporukama koje su slične prošlogodišnjim.

Problemi sa korupcijom provejavaju i kroz druga pregovaračka poglavlja u izveštaju, uključujući i ekonomske kriterijume, izbore, odbranu i bezbednost, upravljanje granicom, sektor obrazovanja, javne nabavke.

Niz slabosti i dalje obeležava sistem javnih nabavki

Kada je reč o javnim nabavkama izveštaj predstavlja informacije o donetim zakonima i planskim dokumentima. Konstatuje se da Srbija „ima tendenciju zaobilaženja zakona u ovoj oblasti kroz zaključivanje međudržavnih sporazuma i donošenje posebnih zakona“. Kao primer se navodi uredba na osnovu koje je izabran strateški partner za solarnu elektranu, kao i poseban zakon za EXPO 2027 i prateću uredbu. Kaže se da ti akti „donose zabrinutost“ u vezi sa usaglašenošću sa pravilima EU, uključujući (ne)mogućnost korišćenja pravnih sredstava protiv odluka naručilaca i rokova.

Pored toga, što se ne pominje u izveštaju EK, problem sa ovim pravilima jesu i značajno viši pragovi za objavljivanje nabavki. Međutim, ova zabrinutost EK nije rezultirala preporukom da se poseban zakon (odnosno njegov član 14, koji je isključio primenu Zakona o javnim nabavkama), ukine, iako je slična preporuka bila data pre nekoliko godina kada je usvojen poseban zakon za linijsku infrastrukturu.

EK konstatuje i neke od slabosti u primeni Zakona o javnim nabavkama, kao što je smanjenje prosečnog broja ponuda i veliki broj nabavki sa samo jednim ponuđačem, te se ukazuje na nesklad tih rezultata sa usvojenim planovima Vlade. Takođe se konstatuje da je porasla vrednost nabavki koje su zaključene bez primene zakona i da je ona gotovo identična vrednosti nabavki koje su zaključene na osnovu ZJN. Međutim, bitno je naglasiti da ovi statistički podaci ne obuhvataju nabavke koje su izuzete na osnovu posebnih zakona, jer se ta vrsta izuzetaka ne evidentira u izveštajima koje sastavlja Kancelarija za javne nabavke na osnovu podataka dobijenih od naručilaca.

Prioriteti u oblasti javnih nabavki, gde je u prošloj godini uočen „ograničeni napredak“, su ostali slični kao i prethodne godine - usaglašavanje Zakona o JPP i koncesijama sa evropskom direktivom, ali i to da se obezbedi da svi takvi projekti budu podvrgnuti postupcima javnih nabavki. Druga preporuka traži da se pravila iz međudržavnih sporazuma, koji su zaključeni sa „trećim stranama“, budu u skladu sa načelima iz pravila EU. U vezi sa ovim, treba primetiti da postoje, na žalost, i međudržavni sporazumi zaključeni sa pojedinim članicama EU, kod kojih je takođe isključena konkurencija.

Najzad, traži se jačanje kapaciteta brojnih državnih organa koji su od značaja za oblast javnih nabavki, ali spisak ipak nije potpun, jer nije prepoznata uloga Komisije za zaštitu konkurencije (otkrivanje i kažnjavanje restriktivnih sporazuma među ponuđačima), kao ni budžetske inspekcije Ministarstva finansija , koje je nadležno za kontrolu izvršenja ugovora o nabavkama.

Unapređenje zaštite osnovnih prava zahteva više resursa

Evropska komisije je u ovogodišnjem izveštaju u preporukama za osnovna prava istakla važnost sprovođenja dosadašnjih preporuka i neophodnost izdvajanja odgovarajućih ljudskih i finansijskih resursa za zaštitu ljudskih prava, apostrofirajući oblasti antidiskriminacije, nasilja nad ženama i nasilja nad decom, što se u najvećoj meri podudara sa komentarima u svim prEUgovor Alarm izveštajima.

U vezi sa politikom nediskriminacije, pored daljeg rada na usklađivanju sa evropskim standardima i usvajanju akcionog plana za borbu protiv diskriminacije, ukazano je na nedostatke u prikupljanju podataka, na mali broj osuđujućih presuda za diskriminaciju, kao i na govor mržnje, pretnje i nasilje usmerene na branitelje/braniteljske ljudskih prava, romsku zajednicu, LGBTIQ zajednicu i migrante. 

U izveštaju o rodnoj ravnopravnosti ukazano je na rizik da se odluka Ustavnog suda o obustavljanju primene Zakona o rodnoj ravnopravnosti štetno odrazi na dalji napredak u ovoj oblasti. Istaknuta je važnost ulaganja više napora za uklanjanje rodnih stereotipa i predrasuda iz udžbenika i javnog diskursa, važnost prikupljanja administrativnih podataka razvrstanih prema polu, kao i to da brojne grupe žena doživljavaju višestruke i ukrštene oblike diskriminacije.     

Kada je reč o nasilju prema ženama, ukazuje se na to da nisu primenjene GREVIO preporuke u vezi usklađivanja definicije silovanja u Krivičnom zakoniku sa Istanbulskom konvencijom, kao i na mali broj službi za podršku žrtvama, koje vode uglavnom organizacije civilnog društva sa ograničenim sredstvima. Jasno se apostrofira da treba značajno unaprediti transparentnost i pravičnost javnog finansiranja u ovoj oblasti, kao i važnost uloge specijalizovanih organizacija za podršku žrtvama, koja nije priznata. Takođe, ističe se važnost dostupnosti sigurnih kuća svim žrtvama i važnost njihovog učešća u kreiranju individualnog plana zaštite.

Ukazuje se na to da sve više kasni donošenje akcionog plana i sa njim povezanog finansiranja za Strategiju protiv nasilja prema ženama i nasilja u porodici, kao i za Rezoluciju 1325. U ovoj oblasti nedostaje i odgovarajuća zvanična statistika. Pominju se slučajevi akušerskog nasilja i primena nacionalnog programa o seksualnom i reproduktivnom zdravlju, za koji je potrebno obezbediti odgovarajuća sredstva.  

Kada su u pitanju prava dece, Komisija podseća da Srbija treba da ratifikuje treći fakultativni protokol uz Konvenciju UN o pravima deteta i da odgovori na preporuke Lanzarote Komiteta. Ukazuje se na to da se Savet za prava deteta nije sastajao tokom 2023. godine, a ponovo je uspostavljen tek marta 2024, da je istekla Strategija koja se odnosi na nasilje nad decom, da nije izrađen akcioni plan za prava deteta i nisu usaglašeni svi sektorski protokoli sa Opštim protokolom o zaštiti dece od zlostavljanja i zanemarivanja.

Ističe se da Zakon o sprečavanju nasilja u porodici treba da tretira decu koja su svedočila nasilju kao žrtve, te da ih uključi u individualne planove zaštite, kao i da Porodični zakon treba izričito da zabrani fizičko kažnjavanje dece. I novi Zakon o maloletnim učiniocima krivičnih dela i krivičnopravnoj zaštiti maloletnih lica tek treba da se usaglasi sa EU pravnim tekovinama i međunarodnim standardima.   

U vezi sa procesnim garancijama i pravima žrtava, Komisija ukazuje da je pravni okvir tek delimično usaglašen sa pravnim tekovinama EU, da je nužno uspostaviti nacionalnu mrežu opštih i specijalizovanih pružalaca podrške žrtvama, obezbediti odgovarajuća sredstva za službe u višim sudovima, efikasne mehanizme upućivanja, kao i veće kapacitete lokalnih samouprava za pružanje pravne pomoći, uz očekivane izmene i dopune Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći. 

Delimično bolja ocena za Poglavlje 24

Skok od pola ocene (sa 2 na 2,5 od ukupno 5) stepena spremnosti za članstvo i izvestan napredak u Poglavlju 24 Srbija može da zahvali zaključenju novog sporazuma sa Fronteksom i usvajanju strateških dokumenata u oblasti borbe protiv trgovine ljudima. To su opet stvari koje se vide samo na papiru i čija se primena tek očekuje.

Pored toga, pozitivno su ocenjeni i pravosudna i policijska saradnja sa evropskim telima, upravljanje migracijama, saradnja u oblasti droga i suzbijanja falsifikovanja evra. Oblasti u kojima je potrebno ubrzati reforme su azil, borba protiv terorizma, vizna politika, a najviše od svih borba protiv organizovanog kriminala.

Prvi među prioritetima u Poglavlju 24 ostaje osiguranje operativne autonomije policije u odnosu na politiku i organizovani kriminal. To je mera koju su predstavnici MUP-a redovno ignorisali prilikom retkih rasprava sa civilnim društvom o strateškim i zakonskim aktima. Zbog toga je vrlo važno što je ovaj cilj uvršten i u Reformsku agendu. U krivičnim istragama, ističe i Evropska komisija, policija treba da odgovara samo nadležnom tužilaštvu. Tu u praksi imamo još jednu slabu kariku koju aktuelne izmene Zakonika o krivičnom postupku ne adresiraju.

Iznenađuje što se borba protiv nasilnog ekstremizma i radikalizacije ne pominje u ovom izveštaju, pogotovo ako se ima u vidu da je ta oblast prepoznata kao jedan od prioriteta i u Reformskoj agendi. Navodi se da Srbija nema strategiju protiv terorizma već tri godine, ali da je urađena evaluacija primene prethodne strategije. Međutim, ni javnost ni ekspertske organizacije civilnog društva nisu videle taj izveštaj.

Borba protiv organizovanog kriminala: isti problemi, iste preporuke

Ocene Evropske komisije za borbu protiv organizovanog kriminala niže su u odnosu na celo Poglavlje 24 - dve dvojke (izvestan stepen spremnosti i ograničeni napredak). Ne samo da je Srbija niže ocenjena u odnosu na Crnu Goru već i u odnosu na Albaniju i Severnu Makedoniju s kojima su pregovori otvoreni pre dve godine, čak i u odnosu na Ukrajinu koja se nalazi u ratnom stanju.

Preporuke u ovoj oblasti ostale su identične. Prema mišljenju Evropske komisije, jedan od prioriteta u borbi protiv organizovanog kriminala ostaje preispitivanje uloge službi bezbednosti u krivičnim istragama, naročito u primeni posebnih dokaznih radnji kao što je npr. prisluškivanje. Skoro ništa na tom planu nije urađeno do sada. Štaviše, Nacrtom izmena i dopuna Zakonika o krivičnom postupku koji je bio na javnoj raspravi tokom oktobra proširuje se uloga Bezbednosno-informativne agencije u krivičnim istragama, što je suprotno ovog prioritetu. No, to je materija za naredni izveštaj.

Ni statistika nije ubedljiva - povećan je broj optužnica, ali je manje osuđujućih presuda za organizovani kriminal. One se često zasnivaju na sporazumima o priznanju krivice, te i Komisija upozorava da se time može odati utisak o izigravanju pravde. Za razliku od prošlog izveštaja, sada se ne pominju poimence istaknuti slučajevi organizovanog kriminala pred sudom. To se može opravdati i sažimanjem izveštaja. Tekst o Poglavlju 24 staje na osam stranica, a prošle godine bilo ih je dvadeset.

Primećeni pomaci u podizanju nivoa svesti i odgovora na problem trgovine ljudima

Izveštaj kao napredak ocenjuje usvajanje programa i akcionog plana za borbu protiv trgovine ljudima i sada očekuje njihovo sprovođenje. Međutim, konstatuje da je situacija u vezi sa trgovinom ljudima zabrinjavajuća. U 2023. godini osuđena su 21 lica, od toga četiri za krivično delo trgovine ljudima u formi organizovanog kriminala. Koalicija prEUgovor primećuje zabrinjavajuće razlike u dostupnim podacima jer njena članica ASTRA od nadležnih sudova nije dobila presude za organizovani kriminal o kojima izveštava država.

Preporuke Komisije iz prošle godine još nisu potpuno sprovedene. Koalicija prEUgovor pozdravlja ponavljanje i proširivanje preporuke iz prošlogodišnjeg izveštaja: potrebno je implementirati program borbe protiv trgovine ljudima, pojačati nacionalne koordinacione napore i ojačati zaštitu i podršku žrtvama.  Takođe se navodi da je neophodno jačanje kapaciteta za otkrivanje potencijalnih žrtava trgovine ljudima, posebno onih iz trećih zemalja koje koriste bezvizni režim, te se poziva na proaktivnu i temeljnu istragu navoda o trgovini radi radne eksploatacije u koje su uključeni strani radnici.

Migracije i azil: slične ocene bez detaljnijih objašnjenja

Ukoliko se sveobuhvatno sagledaju oblasti koje se tiču sistema upravljanja migracijama (oblast zakonite i nezakonite migracije, azil, vize, Šengen i spoljne  granice ) nema većih promena u datim ocenama u odnosu na prethodni izveštaj Evropske komisije. Za pojedine oblasti konstatuje se blago unapređenje ili blago usporavanje procesa reformi, ali izostaje detaljnije navođenje konkretnih aktivnosti koje je potrebno preuzeti da bi se stanje unapredilo.

Napredak u oblasti zakonitih i nezakonitih migracija ocenjen je kao zadovoljavajući, iako se u samom izveštaju konstatuje da i dalje postoji potreba za daljim unapređenjem primene propisa u delu koji će omogućiti fer i efikasan sistem azila. To u osnovi predstavlja potrebu za uspostavljanjem sistema diferencijacije različitih kategorija migranata i regulisanja pravnih statusa migranata koji se identifikuju u mešovitom migracijskom toku. 

Takođe, konstatovan je napor uložen u sprečavanje iregularnih migracija i borbe protiv krijumčarenja migranata kroz pojačane policijske aktivnosti, bez ocene održivosti takvih aktivnosti,  detaljnije ocene o načinu na koje su sprovedene, ali i efekata koje su akcije donele, posebno u delu postupanja pravosudnih organa. Pohvalno je da se konstatuju reformski procesi u oblasti izmena propisa u delu zakonitih migracija i omogućavanja liberalizacije pristupa tržištu radne snage, ali izostaje kvalitativna ocena sprovedenog procesa i efekat šestomesečne implementacije.

Za oblast azila, za razliku od prethodnog izveštaja konstatuje se potreba za unapređenjem. U izveštaju za 2023. godinu, značajna pažnja bila je posvećena izmenama zakonodavnog okvira i potrebi za daljim usaglašavanjem sa evropskim standardima. U izveštaju za 2024. godine potpuno izostaje konstatacija zašto reformski procesi nisu sprovedeni iako je proces javnih konsultacija  bio sproveden. Pohvalno je da se izveštajem, konstatuje potreba za uspostavljanjem sistema besplatne pravne pomoći koju bi finansirala država, kao i unapređenjem integracijskih mehanizama za lica kojima je priznat azil.

Očekuje se ukidanje bezviznog režima za najmanje tri zemlje do kraja 2024. godine

U segmentu viza, nema značajnih promena i konstatuje se da postoji potreba za izmenama bezviznog režima za 16 zemalja kako bi se postigla puna usklađenost sa EU. Takođe, konstatuje se da se očekuje ukidanje bezviznog režima za najmanje tri zemlje do kraja 2024. godine, što je ujedno i jedan od indikatora predviđenih Reformskog agendom koja prati Plan rasta.

Oblast Šengena i spoljnih granica, posmatrana je u najvećoj meri kroz potrebu daljeg tehničkog unapređenja kontrole granica i implementaciju Strategije za integrisano upravljanje granicom (IBM). Konstatuje se da je usporena implementacija Strategije, ali izostaje konstatacija da od imenovanja nove Vlade RS nisu imenovani novi članovi koordinacionog mehanizma za sprovođenje IBM.