Vlada Srbije usvojila je na sednici 3. oktobra Reformsku agendu, plan mera koje će preduzeti u narednih nekoliko godina kako bi ostvarila pristup fondovima iz Plana rasta Evropske unije za Zapadni Balkan.
Reformska agenda sadrži 98 mera u četiri prioritizovane oblasti, među kojima su, na insistiranje EU, i Osnove (Klaster 1). Štaviše, jedan od posebnih ciljeva Plana rasta je „dalje jačanje osnova na kojima počiva proces proširenja, uključujući vladavinu prava i osnovna prava, funkcionisanje demokratskih institucija...” U skladu sa pristupom „osnove na prvom mestu” i politikom uslovljavanja EU, ispunjenje obaveza iz ove oblasti smatra se uslovom za povlačenje sredstava iz predviđenih fondova.
Za 21 meru u okviru odeljka o osnovama Vlada Srbije traži ukupno nešto više od 370 miliona evra. Reformska agenda sadrži mere sa polugodišnjim rokovima od decembra 2024. do kraja 2027. godine, i predviđeno je da uplate EU prate te rokove nakon pozitivne procene ispunjenosti.
Reformske agende Srbije i drugih zapadnobalkanskih zemalja izuzev Bosne i Hercegovine potvrđene su na nivou EU 11. oktobra, čime se omogućava prvi transfer sredstava pre kraja godine.
Koalicija prEUgovor redovno prati stanje i zagovara suštinske reforme u Klasteru 1, te u nastavku deli svoje utiske o usvojenom dokumentu, u načelu i u pojedinim oblastima.
Načelni komentari
Proces izrade Reformske agende tokom 2024. godine nije bio transparentan i inkluzivan, već ograničen pravilima poverljivog pregovaranja između Vlade Srbije i Evropske komisije. Pojedine članice koalicije prEUgovor dale su svoje komentare na Nacrt reformske agende koji im je predstavljen na sednici skupštinskog Odbora za evropske integracije 18. jula, na koju su bile pozvane preko Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji. Komentari su dati u usmenoj diskusiji na sednici koja je bila zatvorena za javnost, ali su naknadno dostavljeni i pisani detaljni komentari.
Usvojena Reformska agenda odaje utisak da nije bilo mesta da se ti komentari zaista razmotre i uvaže, te načelne zamerke ostaju. Iako su oblasti uključene u Reformsku agendu bitne i, uopšte uzev, dobro odabrane, predlozi rešenja ne odgovaraju razmerama problema u datim oblastima. Pojedine mere iz akcionih planova za poglavlja 23 i 24 se samo ponavljaju sa pomerenim rokovima nakon što su izvorni rokovi bitno prekoračeni. Nisu za sve mere definisani precizni indikatori za praćenje sprovođenja. Neke mere su nedorečene ili neadekvatno formulisane, verovatno delom i usled prevoda sa engleskog na srpski jezik. Sve to će otežati sprovođenje Reformske agende i merenje postignutih rezultata.
Sprovođenje Reformske agende ne sme dalje da uspori aktivnosti predviđene akcionim planovima za poglavlja 23 i 24 i mere iz drugih strateških dokumenata.
Funkcionisanje demokratskih institucija
Od potencijalno velikog značaja je to što se na spisku mera koje bi trebalo sprovesti našlo i ispunjavanje obaveza Srbije u vezi preporukama međunarodnih organizacija, kao što su ODIHR i Venecijanska komisija Saveta Evrope. U okviru prvog seta zadataka se traži da se do kraja ove godine formira radna grupa u skladu sa preporukama ODIHR, da se sprovede temeljna revizija biračkog spiska prema preporukama ODIHR i da se izabere novi Savet Regulatornog tela za elektronske medije (REM), u skladu sa Zakonom o elektronskim medijima, i u transparentnom i inkluzivnom procesu. Za sve zadatke je navedeno da bi ODIHR verifikovao njihovo ispunjenje.
Kada je reč o prvom zadatku, samo formiranje Radne grupe ne predstavlja rešenje problema, jer sve i da se na njoj postigne saglasnost oko predloga za izmenu propisa, uspešnost će zavisiti od toga da li će predlozi koje bude dostavila biti uvršteni u proceduru i da li će se o njima izjašnjavati Narodna skupština na prvom sledećem zasedanju.
Temeljna revizija biračkog spiska jeste jedan od najhitnijih zadataka u vezi sa preporukama ODIHR, i primereno je da rok za njeno ispunjenje bude kratak, kao što je postavljeno, ali je verovatno nemoguće da se može realizovati do kraja 2024. u punom obimu, jer delom zavisi od uspešnosti međunarodne saradnje (kod provere da li lica koja su upisana u birački spisak na osnovu prijavljenog prebivališta zaista imaju prebivalište u Republici Srbiji). U najboljem slučaju, do kraja godine bi mogao da bude izmenjen Zakon o Jedinstvenom biračkom spisku i uspostavljena Komisija koja bi se bavila revizijom, ali je za sprovođenje revizije potrebno znatno duže vreme.
Kada je reč o izboru novih članova Saveta REM-a, sve i da se sutra raspiše javni poziv, zadatak iz Reformske agende nije ispunjen, jer je zakonski rok za raspisivanje tog poziva istekao pre više od dva meseca.
Bitno je napomenuti da se u Reformskoj agendi ne navode rokovi za ispunjenje drugih preporuka koje su u vezi sa gore pomenutim - na primer, pokretanje postupaka za ispitivanje eventualnih zloupotreba u vezi sa biračkim spiskom ili radom REM-a. Potencijal za unapređenje stanja bio bi znatno veći da se našlo mesta i za te mere.
Prema Reformskoj agendi, do kraja sledeće godine je planirano je da se usvoje odgovarajući propisi radi sprovođenja ključnih preporuka ODIHR-a i Saveta Evrope i da se unaprede kapaciteti Republičke izborne komisije (RIK) i oformi njen sekretarijat. Opis aktivnosti previđa da je za ispunjenje potonje mere neophodno menjati zakon. Bez toga, RIK uopšte ne može ni imati sekretarijat, kako se predviđa.
Borba protiv korupcije
Kada je reč o borbi protiv korupcije, nema mnogo aktivnosti koje su postavljene kao uslov za dobijanje pomoći i kredita EU. Traži se usvajanje Akcionog plana za antikorupcijsku strategiju, „nakon konsultacija sa Evropskom komisijom”. Ne pominju se konsultacije unutar Srbije, niti bilo koja kvalitativna odlika Akcionog plana. Dakle, ispada da će jedino od ocene Evropske komisije zavisiti da li će se smatrati da je Vlada ispunila pravilno svoju obavezu. Ono što je sigurno je da posao nije dobro započela. Naime, Ministarstvo pravde je pre oko mesec dana započelo izradu Akcionog plana, ali samo za period do kraja 2025, a u Reformskoj agendi se traži usvajanje AP za period do kraja 2028.
Druga mera je popunjavanje broja tužilaca i sudija u posebnim odeljenjima za suzbijanje korupcije, i to prema postojećim planovima. Znači, traži se ispunjenje nečega što je već trebalo da dogodi. Druga i bitnija stvar jeste činjenica da su sadašnji kapaciteti u tužilaštvima i sudovima planirani prema broju slučajeva gonjenja korupcije, a da je sam taj broj slučajeva veoma daleko od stvarnog nivoa korupcije u Srbiji. Da bi se, kao što je preko potrebno, ostvarila daleko veća proaktivnost javnih tužilaštava, onda bi i nivo kapaciteta trebalo planirati u skladu sa tim.
Kroz treću meru se traži da se „poboljša bilans rezultata efektivnih i efikasnih istraga, krivičnog gonjenja, pravosnažnih presuda, privremenog i trajnog oduzimanja imovine, uključujući i predmete korupcije na visokom nivou”. I ovde nema nikakvih dodatnih kriterijuma za ocenu, pa bi se veoma lako moglo desiti da se uslov ispuni a da ne bude ostvaren nikakav suštinski napredak (npr. da se poveća broj osuda sa 21 na 23). Zbog toga smo predlagali, kada smo dobili priliku da se aktivnost preformuliše tako da cilj bude jasnije određen, ali i dovoljno ambiciozan. Generalno gledano, mnogo značajnije od toga da se poveća broj otkrivenih slučajeva ili osuda jeste da ne bude slučajeva sumnji u korupciju na visokom nivou, za koje su javno predstavljeni dokazi ili potkrepljene sumnje, a da ih javno tužilaštvo nije ispitalo.
Za borbu protiv korupcije su takođe veoma značajne i pojedine mere iz drugih delova Reformske agende a koje se odnose na javne nabavke, planiranje javnih investicija i preduzeća u državnom vlasništvu. I tu je glavna zamerka to što se neke dobre mere (npr. ukidanje posebnih zakona koji odstupaju od Zakona o javnim nabavkama) planira tek za 2027. Drugim rečima, tek za doba kada će nekoliko milijardi evra biti potrošeno bez primene Zakona o javnim nabavkama na osnovu posebnog zakona za EXPO 2027.
Osnovna prava
Reformska agenda za oblast Osnovna prava, preuzima deo sadržaja iz Revidiranog Akcionog plana za Poglavlje 23, što predstavlja još jedno odlaganje rokova za realizaciju već planiranih aktivnosti. Ističe se da je Srbija uspostavila sveobuhvatni pravni i politički okvir za rodnu ravnopravnost i da postojeći zakon i strategija uvode nove i unapređuju postojeće mehanizme. Međutim, dok je dokument bio u nacrtu Ustavni sud Srbije doneo je Rešenje kojim je pokrenut postupak za utvrđivanje neustavnosti Zakona o rodnoj ravnopravnosti i obustavljeno izvršenje pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu Zakona. Reformska agenda ne pominje ovu činjenicu, koja može imati posledice na „sveobuhvatni pravni okvir” na koji se oslanjaju predočene mere.
U navedenoj oblasti predviđeno je donošenje „zakonskog paketa” s ciljem da se ostvari poboljšanje i značajan napredak. Izgleda da se ne računa na to da pored dobrih rešenja, zakonske izmene i dopune mogu da donesu i loša rešenja ili da promene dobra. Tako su izmene i dopune Krivičnog zakonika i Zakona o krivičnom postupku (pripremane duže od tri godine) stavljene u javnu raspravu u roku od mesec dana (zajedno sa još tri pravosudna zakona), što je minimalni zakonski rok, potpuno nesrazmeran značaju, obimu i broju razmatranih zakona.
Pored toga, izmene Krivičnog zakonika ne sadrže rešenja koje su ženske organizacije predlagale radnoj grupi. Na primer, nije usaglašena definicija silovanja i seksualnog nasilja sa Istanbulskom konvencijom, odbijen je predlog da zloupotreba snimka polne sadržine (tzv. osvetnička pornografija) postane krivično delo (bez obzira na zabrinjavajući broj ovih i drugih dela nastalih zloupotrebom digitalnih medija i interneta), a odbijen je i predlog da femicid postane novo krivično delo.
Kada je reč o izmenama i dopunama Zakonika o krivičnom postupku, predviđeno je pravo na žalbu na status posebno osetljivog svedoka, između ostalog. Ukoliko ova izmena bude usvojena, to će narušiti nivo već ostvarenih prava, postati još jedno sredstvo učinioca nasilja da zastraši žrtvu, da produži već dugotrajne postupke i, moguće, odvrati tužioce i sudije od donošenja odluka o odobravanju tog prava.
Takođe, planirano je usvajanje izmena i dopuna Porodičnog zakona do kraja 2024. godine, tako da on bude usklađen sa Krivičnim zakonikom i Zakonom o sprečavanju nasilja u porodici (iako su izmene i dopune potonjeg zakona planirane tek za kraj 2025. godine). Pored navedenih propisa, u „zakonski paket” u ovoj oblasti spada i Zakon o maloletnim učiniocima krivičnih dela i krivičnopravnoj zaštiti maloletnih lica.
Predviđeno je usvajanje Akcionog plana (AP) za period 2024-2025. godine za Strategiju za sprečavanje i borbu protiv rodno zasnovanog nasilja prema ženama i nasilja u porodici (2021-2025), nakon javne rasprave, do kraja 2024. godine. Ostaje nejasno kako će realizacija planiranih strateških mera za jednu godinu nadoknaditi nedostatak AP za prethodni period (kao i za tekuću godinu), a da ispuni ciljeve postavljene Strategijom.
Prema Reformskoj agendi, do kraja 2026. godine treba da se uvede centralna evidencija o svim vidovima nasilja obuhvaćenih Istanbulskom konvencijom, uključujući nasilje u porodici, da se uspostavi nacionalna mreža službi za podršku žrtvama i svedocima krivičnih dela u 20 viših sudova u Srbiji i povećanje broja korisnika usluga u zajednici od strane licenciranih pružalaca usluga za 18%. Treba istaći da u Srbiji ima 25 viših sudova i 66 osnovnih (174 jedinica lokalne samouprave) i da se žrtve i svedoci krivičnih dela s elementima nasilja često nalaze pred osnovnim tužilaštvima i sudovima, kao i da im je podrška potrebna od trenutka kada se podnese krivična prijava, a ne samo kada započne suđenje. Ostaje da vidimo kako će ovi dugo odlagani poslovi biti realizovani, a pre svega kakvog kvaliteta će biti evidencije, službe i usluge.
Reforma policije i borba protiv organizovanog kriminala
Koalicija prEUgovor pozitivno ocenjuje to što je jačanje operativne nezavisnosti policije u odnosu na Ministarstvo unutrašnjih poslova (MUP) našlo mesto u Reformskoj agendi, u skladu sa prioritetima izdvojenim za Poglavlje 24 u poslednjem Godišnjem izveštaju Evropske komisije o Srbiji. Osiguranje operativne nezavisnosti policije od uticaja politike i organizovanog kriminala preduslov je za efektivnu primenu svih drugih aktivnosti iz Akcionog plana za Poglavlje 24. Ipak, tu meru je do sada Vlada Srbije uglavnom ignorisala. Dva nacrta Zakona o unutrašnjim poslovima koje je Ministarstvo unutrašnjih poslova RS dalo na javnu raspravu 2021. i 2022. godine sadržala su sporne odredbe, između ostalog, i u vezi sa ulogom ministra unutrašnjih poslova u odnosu na operativni rad policije.
Pozdravljamo podsticaj Evropske komisije da se ova materija uredi na odgovarajući način. Međutim, smatramo da je predložena mera iz Reformske agende nedorečena i neprecizna, te da ostavlja prostor za zakonske izmene pro forma, bez stvarne promene ka predočenom cilju. Naime, nije dovoljno „doneti Zakon o unutrašnjim poslovima koji reguliše pitanje samostalnosti policije u odnosu na Ministarstvo unutrašnjih poslova”. Slična norma već je sadržana u postojećem Zakonu o policiji, i u dvema verzijama Nacrta zakona o unutrašnjim poslovima. Zakon treba da obezbedi pretpostavke za osiguranje operativne nezavisnosti policije u praksi. Potrebno je predvideti mehanizme zaštite i ukloniti sporne odredbe koje omogućavaju uticaj ministra unutrašnjih poslova na rad policije. Najzad, neophodno je pratiti kako se ovo načelo primenjuje u praksi.
Pored toga, skrećemo pažnju na povezane mere koje je potrebno predvideti kako bi se, uz garanciju operativne nezavisnosti policije, postigao ishod efektivnije borbe protiv organizovanog kriminala. Naime, neophodno je ukloniti učešće obaveštajno-bezbednosnih službi iz krivičnih istraga, naročito imajući u vidu skorašnju praksu da se na čelo Bezbednosno-informativne agencije imenuje aktivni funkcioner vladajuće stranke ili koalicije.
Takođe, s obzirom na to da je direktor policije profesionalac koji treba da štiti policiju od uticaja politike, a da je u Srbiji već dve i po godine ovo mesto upražnjeno, jedna od prvih mera koju Vlada treba da sprovede u cilju jačanja operativne nezavisnosti policije treba da bude raspisivanje javnog konkursa za ovu poziciju što pre. Vlada ne sme da čeka usvajanje Zakona o unutrašnjim poslovima da bi sprovela ovaj konkurs, pogotovo ako je za to predviđen rok u junu 2025. godine.
Borba protiv trgovine ljudima
Finalna verzija Reformske agende sadrži opis Zakona o suzbijanju i prevenciji trgovine ljudima kojim se daje ambiciozno obećanje o rešavanju svih pravnih i proceduralnih nedostataka u ovoj oblasti i stvaranje zakonskih preduslova za bolje proceduralne garancije, zaštitu, garantovanje ljudskih prava svih učesnika u krivičnom postupku i fokus na zaštitu žrtava trgovine ljudima. Koraci i aktivnosti u vezi sa usvajanjem zakona takođe su detaljno opisani u konačnom tekstu Reformske agende. Usvajanje zakona nalazi se u sekciji dokumenta koja sadrži mere za borbu protiv organizovanog kriminala.
Najpre, podsećamo da je u Srbiji, poslednja presuda za trgovinu ljudima u formi organizovanog kriminala doneta pre više od jedne decenije. Takođe, aktuelne aktivnosti u vezi sa ažuriranjem Standardnih operativnih procedura za postupanje sa žrtvama trgovine ljudima, koje su predstavljene kao neophodna veza sa budućim zakonom, ni u jednoj tački se ne podudaraju sa najavljenim poboljšanjima. Naprotiv, one unose duboku zabrinutost specijalizovanih organizacija civilnog društva ali i nezavisnih eksperata, da je na delu urušavanje sistema građenog više od decenije, koji, uprkos svojim nedostacima, predstavlja dobru osnovu za adekvatnu zaštitu i podršku žrtvama trgovine ljudima u Srbiji.
Članica prEUgovora ASTRA je pre usvajanja Reformske agende, uputila predloge usmerene na potrebu jačanja institucionalnog odgovora na trgovinu ljudima, poboljšanje međusektorske saradnje, unapređenje zaštite žrtava, efikasnije korišćenje resursa i usklađivanje sa međunarodnim standardima. Takođe, naglašena je potreba za boljom primenom postojećih zakona, jačanjem uloge specijalizovanih organizacija, kao i zaštitom prava radnika migranata. Na kraju, ukazano je na potrebu za poboljšanjem odabira i prikupljanja podataka, transparentnijim upravljanjem sredstvima i prevencijom sekundarne viktimizacije žrtava trgovine ljudima. Nijedan od predloga za dopunu nije prihvaćen.
Borba protiv terorizma i nasilnog ekstremizma
Prioriteti, mere i aktivnosti u prevenciji i borbi protiv ekstremizma i terorizma u Reformskoj agendi i njenom aneksu su nabacani, međusobno nedovoljno povezani i neodgovarajući, a većinu aktivnosti Srbija je već trebalo da realizuje. Zato ne treba očekivati da će Reformska agenda dati bilo kakav praktičan učinak u ovoj oblasti, već će predstavljati samo osnovu da Vlada Srbije povuče 27 miliona evra od EU.
Srbija je u ovoj oblasti utvrdila da postoje dve grupe prioritetnih potreba:
- usvajanje novog strateškog dokumenta za borbu protiv terorizma i nasilnog ekstremizma,
- mapiranje grupa koje su najviše ugrožene radikalizacijom, te definisanje konkretnih mera preduzetih za sprečavanje nasilnog ekstremizma, kao i pružanje doslednog odgovora na aktivnosti ekstremnih desničarskih grupa.
Nejasno je i zašto je u okviru druge grupe prioriteta planirano mapiranje grupa najviše ugroženih radikalizacijom kao i definisanje mera za sprečavanje nasilnog ekstremizma, jer to treba da bude sastavni deo (izrade) strategije koja pak treba da bude završena do juna 2025, godinu i po dana pre druge grupe prioriteta (decembar 2026). Pored toga, za realizaciju drugog prioriteta predviđene su tri grupe aktivnosti koje se svode na definisanje rizika, zadataka, resursa i procedura bez merenja rezultata u praksi. Samo za aktivnosti različitih vrsta definisanja, Vlada Srbije će povući nešto više od 13 miliona evra, a ove aktivnosti pre potpadaju pod prvi prioritet koji se odnosi na strateški dokument i akcioni plan za njegovu primenu.
Pružanje doslednog odgovora na aktivnosti ekstremnih desničarskih grupa je veoma važno jer brojna istraživanja ukazuju na porast ekstremne desnice u Srbiji, što je i posledica nepostojanja adekvatnog odgovora na njene aktivnosti. Srbija ima dobar normativni okvir za adekvatan odgovor na aktivnosti ekstremne desnice, ali problem predstavlja to što izostaje njegova dosledna primena, za šta su odgovorne vlasti u Srbiji. Dosledan odgovor na aktivnosti ekstremne desnice podrazumeva dosledno sankcionisanje nasilnih akata ovih grupa i pojedinaca, u realnom i virtuelnom prostoru, te jasnu i kontinuiranu osudu takvih aktivnosti od strane vlasti. Veoma je važno i da se dosledno primenjuju propisi koji bi sankcionisali sadržaje u medijima koji tolerišu ili promovišu ekstremno desničarske stavove i vrednosti.
Konačno, važno je napomenuti da se nalazi izloženi u analizi glavnih problema za ovu oblast u Reformskoj agendi ne odslikavaju u aneksu Agende. Naime, u analizi problema su kao glavni izazovi u ovoj oblasti istaknuti infiltracija terorista kroz migratorne tokove, veze organizovanih kriminalnih i terorističkih grupa, posebno u oblasti finansiranja terorizma, te laka dostupnost oružja, što podstiče nasilje i terorizam. Desničarski ekstremizam, međutim, nije pomenut u analizi problema Reformske agende ali se našao u njenom aneksu među prioritetima.
Migracije
Podržavamo napore Vlade Republike Srbije da ubrza sprovođenje svih pokrenutih reformi kako bi se brže napredovalo na putu ka članstvu u Evropskoj uniji. Napominjemo da prioritizovanje mera iz Reformske agende ne treba da uspori dinamiku reformi koja je definisana u drugim strateškim dokumentima u okviru procesa pristupanja, a koji se odnose na oblast migracija u najširem smislu, uključujući, između ostalog, i pitanje azila, vizne politike, kontrola granica i Šengen.
Koraci predviđeni Reformskom agendom ne odražavaju u potpunosti obim reformi potrebnih u oblasti migracija okviru Poglavlja 24. Stoga se nadamo da će povučena sredstva doprineti kontinuitetu i ravnomernom napretku svih reformi u navedenim oblastima. Takođe, nadamo se da će i Evropska komisija insistirati na održavanju ovog ravnomernog i sveobuhvatnog procesa reformi.