Izveštaj Evropske komisije o Srbiji objavljen je 8. novembra kao deo šireg paketa proširenja Evropske unije, koji sada obuhvata ukupno deset država. Koalicija prEUgovor izdvaja i komentariše njegove ključne nalaze u oblastima koje redovno prati.
Izvor: Big Stock
Izveštaj pokazuje da je za devet godina Srbija tek neznatno povećala nivo spremnosti za članstvo u EU i uporno stoji na sredini reformskog puta. U kritičnim oblastima iz poglavlja 23 i 24 (pravosuđe, borba protiv korupcije, sloboda izražavanja, borba protiv organizovanog kriminala) dobila je ocenu 2 od 5, što je isto kao i prethodne godine.
Pozitivno je što ovogodišnji Izveštaj sadržajnije obrazlaže date ocene i navodi brojne primere koji ilustruju sistemske probleme u ovim oblastima, što je neobično imajući u vidu raniju praksu Evropske komisije (EK). Time se donekle izlazi u susret dosadašnjim kritikama „konstruktivne dvoznačnosti” jezika ovih izveštaja. Ipak, prEUgovor zaključuje da je u pojedinim segmentima ocena EK ublažena, odnosno preuranjena, uglavnom kada je reč o nedavnim događajima koji su se našli u Izveštaju, iako se izveštajni period završava u junu 2023. Takav slučaj je, na primer, sa važnim zakonima koji su usvojeni krajem oktobra pred raspuštanje Narodne skupštine, a čiji su nedostaci detaljnije analizirani u novom prEUgovor Alarm izveštaju (u pripremi).
U 2023. godini Srbija nije uspela da povrati raniji stepen napredovanja na godišnjem nivou. U odnosu na prethodnu godinu, sporije se napredovalo u 11 poglavlja, a brže u 9 poglavlja. U okviru Poglavlja 23 umanjen je napredak u borbi protiv korupcije, a u oblasti slobode izražavanja je najzad načinjen i najmanji (ograničeni) napredak.
Prema oceni EK, najveći skok u napretku ostvaren je u oblasti javnih nabavki (sa 1 na 3), dok je ukupan nivo spremnosti za članstvo blago povećan samo u poglavlju 17 (sa 3 na 3,5). U Poglavlju 31, u kojem je Evropska komisija prošle godine konstatovala nazadovanje, nije bilo napretka. Komisija je ponovila preporuku za otvaranje Klastera 3 (Konkurentnost i inkluzivni rast), pošto je Srbija ispunila tehničke preduslove. Međutim, za to je neophodno dobiti saglasnost svih država članica u Savetu EU, što deluje malo izgledno ove zime.
Izgleda da je činjenica da ove godine nije zabeleženo nazadovanje ni u jednom poglavlju (a u čemu je Srbija 2022. godine napravila presedan za čitav region) dovoljna da predsednica odlazeće Vlade Srbije bude zadovoljna Izveštajem. Time je nastavljena ranija praksa selektivnog tumačenja i prezentovanja ocena Evropske komisije pred domaćom javnosti, uz optužbe da organizacije civilnog društva i opozicija svojim kritikama opstruišu reforme koje sprovodi Vlada.
Koalicija prEUgovor naglašava da Izveštaj Evropske komisije na više mesta ističe značaj civilnog društva za funkcionisanje demokratije, zaštitu osnovnih prava i podršku ranjivim društvenim grupama, te ukazuje na nezadovoljavajući odnos vlasti i javnih institucija prema ovim organizacijama, počev od netransparentnih i nefer konkursa za finansiranje projekata sve do kampanja blaćenja, pritisaka i napada. PrEUgovor upozorava da atmosfera netolerancije prema bilo kakvoj kritici ne pogoduje sagledavanju stvarnog dometa reformi u zemlji i njihovom unapređenju.
Uz paket proširenja predstavljen je i Plan rasta za Zapadni Balkan, kojim se predviđa šest milijardi evra u grantovima i zajmovima za region u periodu 2024-2027. godine. Plaćanja će zavisiti od sprovođenja reformske agende svake pojedinačne države.
Bez funkcionalnih demokratskih institucija nema pravih reformi
Izveštaj Evropske komisije nedvosmisleno ukazuje da je „pravilno funkcionisanje demokratskih procesa u Srbiji centralni stub procesa pristupanja Srbije Evropskoj uniji”. U tom kontekstu i prEUgovor redovno naglašava da se nedostaci reformi u pojedinačnim oblastima moraju sagledati iz ugla (ne)funkcionalnosti demokratskih institucija u zemlji. Uprkos povratku opozicije u skupštinske klupe, politička polarizacija je i dalje visoka u javnoj sferi.
Izveštaj ocenjuje da su, uprkos unapređenju zakonodavnog okvira za izbore, neophodne dalje reforme u ovoj oblasti. S obzirom na to da su sedam dana pred objavljivanje Izveštaja raspisani vanredni parlamentarni i lokalni izbori za decembar 2023. godine (što nije ušlo u Izveštaj), izvesno je da će predstojeći izborni ciklus proteći sa istim problemima o kojima je prEUgovor izveštavao ranije.
Evropska komisija naročito jasno secira probleme u Narodnoj skupštini - zakazivanje sednica samo 24 časa unapred, kašnjenje redovnog zasedanja, pristrasnost predsednika u vođenju rasprava, selektivno primenjivanje etičkog kodeksa, bez godišnjeg plana rada dinamiku nameće Vlada, objedinjavanje rasprava o nepovezanim tačkama dnevnog reda (čak i o godišnjem budžetu), opstruiranje opozicionih čelnika skupštinskih odbora, manipulisanje transkriptima sa sednica. S druge strane, iako se navodi kako je anketni odbor, osnovan radi rasvetljavanja incidenata s početka maja 2023. godine, održao samo dve sednice, propušteno je da se ukaže da je ukinut na nezakonit način.
Neophodno smirivanje tenzija u odnosu Beograda i Prištine
U domenu dobrosusedskih odnosa i regionalne politike, izveštaj Evropske komisije daje pozitivne ocene o multilateralnom angažmanu Srbije. Kao dobre ili vrlo dobre ocenjuje i bilateralne odnose Srbije sa susedima, uz poboljšanje odnosa sa Hrvatskom, kao što je notirano i u novom Alarm izveštaju. Komisija je počela da obraća posebnu pažnju na bilateralne odnose Srbije sa Ukrajinom, Moldavijom i Gruzijom, kao novom grupom država sa kandidatskim (Ukrajina, Moldavija) i potencijalnim kandidatskim statusom (Gruzija).
Ovo je rezultat novog zamaha teme proširenja u kontekstu rata u Ukrajini, drugačije geografije proširenja po kojoj Balkan više nije jedini region budućeg članstva. Stoga, pitanje odnosa Srbije prema ratu i u užem smislu po pitanju sankcija Rusiji, što se u celini ocenjuje posve negativno i što provejava kroz više tema u Izveštaju i ključnim zaključcima, nije stvar samo visoke spoljne politike već i poželjne solidarnosti među kandidatima i de facto postaje jedan od političkih kriterijuma koji nije usko vezan za Poglavlje 31 i Klaster 6.
Izveštaj se detaljno bavi pregovorima Srbije i Kosova i stanjem na terenu, ali ne daje jednoznačnu ocenu. Komisija je pokušala da zadrži balans u kritici obe strane zbog odsustva primene Sporazuma o putu ka normalizaciji i njegovom Implementacionom aneksu. Kroz izveštaj je jasno da je Evropska unija fokusirana na krajnje rezultate primene ovih sporazuma.
U izveštaju Komisije je, očekivano, značajan prostor dat slučajevima eskalacije nasilja, poput sukoba srpskih demonstranata sa kosovskom policijom i jedinicama KFOR-a u maju, a posebno oružanom okršaju kod manastira Banjska gde je četvoro ljudi poginulo. Politička poruka Komisije je da taj napad „ne sme da posluži kao izgovor za bilo koju stranu da skrene pažnju sa dijaloga koji vodi EU” (str. 97). Ona želi da ograniči posledice ovog okršaja, da on ne utiče negativno na dinamiku pregovora, a od Srbije istovremeno jasno traži punu saradnju u pravosudnom gonjenju odgovornih za taj okršaj.
Koraci u smirivanju tenzija su ono što Komisija želi da vidi u neposrednoj budućnosti, i to je usaglašeno i sa pozivima Evropskog saveta iz oktobra ove godine, i prisutno kao glavna poruka kada je reč o odnosu Beograda i Prištine.
Blagonaklon zaključak Evropske komisije o napretku u oblasti borbe protiv korupcije
Ocena Evropske komisije o „ograničenom napretku” Srbije u borbi protiv korupcije je previše blagonaklona. S druge strane, izveštaj EK je značajan, jer ukazuje na neke od najvažnijih nerešenih problema, uključujući direktno ugovaranje nabavki za infrastrukturne projekte, nezakonito v.d. stanje u javnoj upravi i javnim preduzećima, činjenicu da nije unapređen pravni okvir za finansiranje kampanje, odsustvo saradnje Vlade sa Savetom za borbu protiv korupcije, kao i to što nakon presuda za korupciju nema podataka o oduzimanju imovine stečene krivičnim delom.
U oblasti borbe protiv korupcije, na pozitivnu ocenu su uticala tri faktora. Prvi je to što je nešto rađeno u vezi sa pet neispunjenih preporuka GRECO iz četvrtog kruga evaluacije, koje je inače trebalo ispuniti još 2016. godine. Zaista, neke aktivnosti su preduzete kada je reč o vrednovanju rada tužilaca i izboru glavnih tužilaca. S druge strane, nije ni pokušano da se izmeni skupštinski Poslovnik, kako bi se sprečile manipulacije u vezi sa hitnim postupkom razmatranja zakona, a ministar pravde je i dalje član Visokog saveta tužilaštva, nasuprot preporuci GRECO.
Dalje, izveštaj konstatuje povećanje broja konačnih osuda u predmetima koje vodi Tužilaštvo za organizovani kriminal (sa 19 iz 2021. na 21 u 2022. godini), ali i pad broja osuda kada je reč o predmetima iz nadležnosti viših javnih tužilaštava (212 u odnosu na 255). Komisija konstatuje da je izrađen predlog antikorupcijske strategije, ali i to da njen kvalitet još uvek nije zadovoljavajući. Predsednica Vlade ja najavila usvajanje ovog dokumenta u naredna „dva do tri meseca”, pri čemu je neizvesno da li će u tom periodu biti formirana nova Vlada.
Ocena o „izvesnom napretku” kada je reč o javnim nabavkama vezana je za ukidanje posebnog Zakona o linijskoj infrastrukturi, što je bila jedna od ključnih preporuka. Iako se konstatuje da je donet poseban zakon za EXPO 2027, koji će na sličan način isključiti nabavku veoma vrednih javnih radova iz sistema javnih nabavki, ocena nije umanjena, niti se ukidanje ovog zakona pominje kao jedna od preporuka. I dalje se među najvećim problemima ističe ugovaranje nabavki na osnovu međudržavnih sporazuma Srbije sa trećim zemljama, suprotno pravilima EU, ali i to da je prikazana vrednost tako izuzetih nabavki niska u odnosu na broj projekata koji se sprovode na osnovu takvih izuzetaka.
Izveštaj EK podseća i na neispunjene obaveze iz Medijske strategije uključujući i nerešeno pitanje oglašavanja javnog sektora u medijima. Ukupna ocena je da korupcija „preovlađuje u mnogim oblastima i da je to razlog za zabrinutost”. EK ističe i da je potrebna „snažna politička volja da bi se delotvorno rešavali problemi korupcije, kao i robustan odgovor krivičnog pravosuđa na slučajeve korupcije na visokom nivou”.
Ponovo potvrđene ocene Koalicije prEUgovor u oblasti zaštite osnovnih prava
Kada je reč o osnovnim pravima, uključujući politiku nediskriminacije, rodne ravnopravnosti, sprečavanja nasilja prema ženama i prava dece, Izveštaj Evropske komisije iz 2023. ponavlja da postojeći zakonski i strateški okvir treba dosledno i efikasno sprovoditi, te da akcioni planovi (AP) i finansije za njihovu realizaciju značajno kasne, što je saglasno sa Alarm izveštajima. Ovo je posebno upadljivo u oblasti sprečavanja nasilja prema ženama. Značajno je isticanje činjenice da su govor mržnje, pretnje i nasilje usmereni na brojne manjinske grupe, kao i na branitelje/ke ljudskih prava, te da dolaze od javnih ličnosti sa nacionalnog i lokalnog nivoa, o čemu je redovno pisano u Alarm izveštajima.
Važno je i ukazivanje da nema napretka u primeni Zakona o rodnoj ravnopravnosti u obrazovnim ustanovama, planovima, programima i udžbenicima, što je potvrdila revizija udžbenika biologije zbog navodnih „interpretacija koje sadrže elemente ideologije”, o čemu je takođe pisano u Alarm izveštaju. Mišljenja smo da veću pažnju treba obratiti štetnim posledicama delovanja narastajućih pokreta protiv prava žena i rodne ravnopravnosti, a posebno u oblasti reproduktivnih i seksualnih prava i zdravlja žena.
Kada je u pitanju oblast nasilja prema ženama, važno je to što je u Izveštaju EK 2023 istaknuto da primena Zakona o sprečavanju nasilja u porodici treba da se poboljša, da preporuke GREVIO ekspertske grupe Saveta Evrope nisu primenjene, a posebno izostaje sveobuhvatni odgovor na sve vrste rodno zasnovanog nasilja prema ženama, kao i usaglašavanje silovanja i seksualnog nasilja sa Istanbulskom konvencijom (za koje je Autonomni ženski centar u okviru koalicije prEUgovor pripremio amandmane još maja 2022. godine).
Izveštaj EK potvrđuje ono što ponavlja svaki Alarm izveštaj, da je vrlo malo usluga podrške za žrtve, da ih pretežno pružaju ženske organizacije uz ograničene budžete i ograničenu uključenost u međusektorske grupe, te da nedostaje transparentnost i javnost finansiranja u ovoj oblasti.
Kada je reč o pravima dece, potvrđuje se nedostatak izveštaja o primeni postojećih strateških dokumenata i kašnjenje sa usvajanjem sektorskih protokola za zaštitu dece od nasilja, kao i činjenica da Zakon o sprečavanju nasilja u porodici ne obezbeđuje da svako dete koje svedoči ili je izloženo nasilju bude obuhvaćeno planom zaštite.
Pažnju treba držati na potrebi sveobuhvatne politike zaštite dece od nasilja u školskom okruženju, uključujući programe za decu koja čine nasilje prema deci i odraslima. Takođe, bilo bi važno da Izveštaji EK dosledno ističu obavezu države da uspostavi niz usluga za podršku deci, mladima i porodici, planiranih u Akcionom planu za Poglavlje 23 a čija realizacija kasni već godinama.
Insistiranje EK da Srbija usvoji novi Zakon o maloletnim učiniocima krivičnih dela i krivično-pravnoj zaštiti maloletnih lica, i odbijanje davanja saglasnosti da se važeći zakon iz 2005. godine izmenama i dopunama uskladi sa Zakonikom o krivičnom postupku iz 2011. godine, doprinelo je da se već trinaest godina krše prava maloletnih lica, i kao učinilaca krivičnih dela i kao žrtava/oštećenih.
Kada je reč o procesnim pravima, u Izveštaju se ponovo navodi da je pravni okvir samo delimično usklađen sa EU i da se sporo primenjuje akcioni plan o pravima žrtava i svedoka krivičnih dela, posebno činjenicom da još nije izmenjen Zakonik o krivičnom postupku. Međutim EK zaključuje da se žrtvama garantuje pristup pravdi i pravu da svedoče, navodeći i mogućnost svedočenja putem video linka u sudovima, zaboravljajući da je prvo mesto pristupa pravdi i svedočenja žrtava pred tužilaštvima, u kojima ne postoje niti je predviđeno formiranje Službi za žrtve kao ni opremanje posebnih prostorija za svedočenje putem video linka.
Po pitanju pristupa pravdi, EK na prvom mestu navodi da je potrebno podizanje svesti građana o postojanju besplatne pravne pomoći, a tek naknadno da je potrebno da se unaprede kapaciteti i saradnja između različitih pružalaca, kao i da su izmene procesnih i drugih zakona, od kojih zavise izmene Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći, u ozbiljnom kašnjenju.
Velika pažnja Komisije na stanju sloboda izražavanja i okupljanja
U odnosu na prethodni izveštaj, u oblasti slobode izražavanja i medija zabeležen je bar ograničeni napredak. Iako Izveštaj pokriva period od juna 2022. do juna 2023. godine, Evropska komisija pravi osvrt i na nedavno usvojene medijske zakone, ističući njihove pozitivne strane, dok su domaća udruženja novinara ostala veoma kritična prema različitim verzijama teksta ovih zakona, pa i one finalne. S tim u vezi, samo je šturo naznačeno da zakonodavni postupak nije sproveden u skladu sa pravnim tekovinama i standardima EU. Dodaje se da je „vlasništvo državnih preduzeća nad medijima bilo istaknuto u raspravama”, ali ne i da usvojena rešenja utiru put povratku države u vlasničku strukturu medija, suprotno ranije proklamovanim ciljevima Vlade i zahtevima EU.
Razni vidovi pritiska i napada na medije i novinare, uključujući u to i rastući broj SLAPP tužbi, dolaze od predstavnika vlasti. Navodi se kako postojeći pravni okvir prekomerno ograničava izveštavanje o tekućim krivičnim postupcima, te kako mediji koji redovno krše Kodeks novinara kontinuirano dobijaju sredstva iz javnog budžeta, naročito na lokalnom nivou. Ocenjuje se da Regulatorno telo za elektronske medije (REM) nije dosledno pokazalo svoju nezavisnost i detaljno su ispraćena dva konkursa za dodeljivanje nacionalne frekvencije.
Kada je reč o slobodi okupljanja, EK pravi osvrt na nedostatke utvrđivanja odgovornosti unutar policije za incidente na protestima u Beogradu u julu 2020. i u Šapcu krajem 2021. godine. Ističe da su kritičari vlasti pod pritiskom institucija, naročito oni koji su protestovali protiv veličanja ratnih zločinaca, za „Srbiju protiv nasilja” i za zaštitu životne sredine. Naglašava da se pravo na slobodu okupljanja odnosi i na javne službenike, mada bez ikakvog obrazloženja zašto je to važno u kontekstu prakse u Srbiji.
Operativna autonomija policije je imperativ za novi zakon o unutrašnjim poslovima
Evropska komisija se osvrće na sporni Nacrt zakona o unutrašnjim poslovima i insistira da se ovaj propis iskoristi za uspostavljanje operativne autonomije u radu policije. To je jedan od zahteva koalicije prEUgovor na koji se Ministarstvo unutrašnjih poslova (MUP) uporno oglušuje, uprkos dijalogu koji je pokrenut početkom 2023. godine radi unapređenja teksta ovog nacrta, nakon što je dva puta povučen iz procedure. Dobra je poruka da EU pomno prati izradu ovog važnog propisa za reformu policije i zaštitu osnovnih prava. Između ostalog, potvrđuje se ocena civilnog društva da MUP i dalje nije opravdao neophodnost i srazmernost uvođenja sistema pametnog nadzora nad javnim površinama, koje je takođe deo spornog Nacrta.
U oblasti borbe protiv organizovanog kriminala ponovo je zabeležen ograničen napredak. Ponavljaju se i redovne preporuke Evropske komisije, a koje su podudarne sa onima iz Alarm izveštaja, u vezi sa preispitivanjem učešća službi bezbednosti u krivičnim istragama. Prvi put se izričito pominju istaknuti slučajevi pred sudovima - Jovanjica, Šarić i Belivuk, u kojima još nema finalnih presuda. Traži se veća odgovornost Tužilaštva za organizovani kriminal prema javnosti, naročito u slučajevima kada odustane od istrage ili odbaci krivičnu prijavu. Zahtevaju se bolji rezultati u zapleni imovine stečene krivičnim delom, a posebna pažnja posvećena je trgovini oružjem i trgovini ljudima.
Pohvale i kritike u oblasti migracija i azila
Izveštaj ne daje generalne ocene pojedinačnih potpoglavlja u oblasti migracija i azila, dok za značajan broj važnih pitanja izostaje kvalitativni osvrt na efekte sprovedenih aktivnosti i ostvarenih promena koje su istaknute u ovim oblastima. Jedna od ključnih preporuka EK ostaje usaglašavanje nacionalne vizne politike sa viznom politikom EU, usled činjenice da se u zemljama EU beležio pojačan priliv državljana migratorno rizičnih zemalja sa kojima Srbija ima bezvizni režim. Dodatno, istaknuto je da je potrebno unapređenje procedura za registrovanje svih migranata, kao i jačanje politika povratka.
Povlačenje iz skupštinske procedure Predloga zakona o izmenama i dopunama zakona o državljanstvu ocenjenjeno je kao pozitivno uz navođenje da je Predlog od strane Komisije ocenjen kao potencijalna bezbednosna pretnja koja pruža mogućnost slobodnog putovanja za državljane zemalja koji bi inače bili obavezni da pribave vizu od strane zemalja članica EU.
Izveštaj pohvaljuje Srbiju, kao tranzitnu zemlju, što je preduzela značajne korake u upravljanju migracijskim tokovim ka zemljama EU. Isto tako, konstatuje da postoje izvesna kašnjenja u domenu realizacije strateškog dokumenta i akcionog plana za integrisano upravljanje granicom, kao i da pristup informacijama o postupku azila treba da bude dodatno unapređen, posebno na aerodromu u Nišu i Kragujevcu.
Za razliku od Alarm izveštaja, u Izveštaju EK se ne ukazuje na potrebu rešavanja pravnog statusa najvećeg broja lica čije je prisustvo zabeleženo na teritoriji Srbije, kao ni na održivost i efekte akcija koje sprovodi MUP u oblastima gde je zabeleženo pojačano prisustvo migranata van zvaničnih centara za smeštaj. Izveštaj ukazuje i na potrebu uspostavljanja održivog sistema za smeštaj uzimajući u obzir da finansiranje ljudstva za upravljanje centrima počiva na podršci EU.
O prEUgovoru
Koalicija prEUgovor je mreža organizacija civilnog društva osnovana radi praćenja politika koje se odnose na pregovore o pristupanju Srbije Evropskoj uniji, sa posebnim naglaskom na poglavlja 23 i 24. Cilj prEUgovora je da pomogne da se proces pristupanja EU iskoristi za ostvarenje suštinskog napretka u daljoj demokratizaciji srpskog društva. Koaliciju prEUgovor čine: ASTRA - Akcija protiv trgovine ljudima, Autonomni ženski centar (AŽC), Beogradski centar za bezbednosnu politiku (BCBP), Centar za istraživačko novinarstvo Srbije (CINS), Centar za primenjene evropske studije (CPES), Grupa 484 i Transparentnost Srbija (TS). Glavni proizvod prEUgovora je polugodišnji izveštaj o napretku Srbije u klasteru 1. Aktivnosti prEUgovora možete pratiti na sajtu, fejsbuku i tviteru.