Često se desi da preporuke međunarodnih organizacija Srbiji budu takve da lako mogu da posluže Vladi da se zakloni iza štikliranja stavki i da potom svi slavodobitno zaključe da je ostvaren napredak.
Zgrada Agora Saveta Evrope u Strazburu, sedište sekretarijata GRECO-a, foto: Adrian Grycuk/Wikimedia Commons
Preporuke date u petom krugu evaluacije GRECO-a nisu od tih i sigurno ne pružaju priliku ovdašnjim vlastima da prođu jeftino. One su ujedno prijatno iznenađenje posle nezasluženo blagonaklonih ocena iste institucije iz 2020. koje su se, da stvar bude još zanimljivija, jednim delom odnosile na iste teme koje su i sada u fokusu - zakonodavni postupak i pravila iz Zakona o sprečavanju korupcije.
Nova Skupština, još uvek nepoznate većine, i nova Vlada, nepoznatog mandatara, tako su dobile priliku za popravni u odnosu na svoje prethodne inkarnacije (2016, 2020) - da ovaj put sve što je GRECO zatražio ispune na vreme, do 30.9.2023, te da izbegnu međunarodnu bruku i pisanje nesuvislih demantija. Dodatni izazov, kako se to sada kaže, i za nosioce zakonodavne i za nosioce izvršne vlasti moglo bi da bude to što se od 24 preporuke njih 9 izričito odnosi na predsednika Republike (i njegove savetnike). A na tom mestu će se još pet godina nalaziti osoba koju zovu ili tretiraju kao šefa i zakonodavnoj i izvršnoj vlasti u našoj maloj parlamentarnoj demokratiji.
Preporuke koje bi mogle da imaju najveći efekat odnose se na sledeće: uređivanje sukoba interesa kod savetnika predsednika, premijera i ministara i jačanje sistema za kontrolu izveštaja funkcionera izvršne vlasti; regulisanje neformalnog lobiranja; omogućavanje građanima da ulože žalbu Povereniku kada Vlada Srbije ili predsednik Republike odbiju ili ignorišu zahtev za pristup informacijama; obavezu sprovođenja javnih rasprava o svim zakonima; ograničavanje imuniteta članova vlade kod koruptivnih krivičnih dela, proširenje nadležnosti Tužilaštva za organizovani kriminal i jačanje vladinog Saveta za borbu protiv korupcije.
Savetnici
Za uređivanje sukoba interesa kod savetnika nosilaca najviših javnih funkcija bilo je mnogo prilika, od 2004, kada je donet prvi zakon koji uređuje sukob interesa, do sadašnjeg Zakona o sprečavanju korupcije. Svi ti zakoni isključivo su se bavili javnim funkcionerima, osobama čiji potpis stoji na propisima, odlukama i ugovorima. Te odluke su neretko zasnovane na razmatranju predmeta i analizama koje sačinjavaju državni službenici, pa se zakonodavac u jednom trenutku rešio da i njima ograniči obavljanje dodatnih poslova i da ih obaveže da se uzdrže od rada na predmetima u kojima su povezani sa strankama. Međutim, takve obaveze nisu nikada uspostavljene za najbliže saradnike - savetnike - predsednika države, premijera i ministara. Oni trenutno nisu obavezni ničim osim sopstvenom savešću da predoče makar savetoprimcu, ako već ne i javnosti, da li bi u datoj stvari njihovo mišljenje moglo biti pristrasno, na primer, zato što poseduju deonice firme koja će imati velike koristi od nekog državnog ugovora ili izmene propisa.
Jasno je da za savetnike ne mogu važiti iste zabrane i ograničenja kao za funkcionere. Ako nije reč o zaslužnim partijskim kadrovima ili savetništvu kao nagradi za prethodne zasluge, posebni savetnici su ljudi sa dokazanim znanjem u struci, koji verovatno sasvim lepo žive i od svog redovnog posla - na primer kao univerzitetski profesori. Zato suština izmena zakona treba da bude uređenje sukoba interesa u vezi sa savetovanjem, a ne postavljanje zabrana koje bi onemogućile privremeno angažovanje stručnjaka koji ne teže za karijerom u državnoj službi.
GRECO je dobro uočio da je potrebno da se obezbedi transparentnost informacija o tome ko su sve savetnici javnih funkcionera. Komičan slučaj lažnog savetnika premijera iz oktobra 2016. dobra je ilustracija šta je sve moguće kada ovakvi podaci nisu lako dostupni. Nažalost, GRECO se ovaj put ograničio na savetnike čiji je status jasno definisan u sistemu izvršne vlasti (tzv. posebni savetnici). Valjda im nije pala na pamet srpska specifičnost - angažovanje savetnika po nepoznatoj pravnoj proceduri, sa nepoznatim statusom, za nepoznate pare i za nepoznatog naručioca.
Na osnovu preporuka GRECO-a, Agencija bi trebalo da redovno kontroliše izveštaje o imovini i prihodima funkcionera izvršne vlasti (među koje će biti uključeni i njihovi savetnici i šefovi kabineta), što bi valjalo tumačiti tako da to treba da se čini svake godine.
Lobiranje
Pošto je Zakon o lobiranju donet upravo na preporuku GRECO-a, što je tada pozitivno ocenjeno, veoma je važno to što je ista institucija sada ukazala na dve najkrupnije manjkavosti tog zakona, koje su bile vidljive još tokom pisanja. Naime, GRECO je sada prepoznao kao problem to što se ovim zakonom uređuje samo lobiranje koje se odvija po formalnim pravilima, a ne ono koje se odvija kroz neformalne kontakte lobista sa predsednikom, premijerom, ministrima i njihovim savetnicima i šefovima kabineta. Drugi veliki problem na koji GRECO ukazuje jeste to što ne postoji obaveza funkcionera i državnih organa da objave ko im se sve od formalnih i neformalnih lobista obratio.
Ovaj zakon je već četiri godine mrtvo slovo na papiru. Džaba je 44 lobista završilo obuku i registrovalo se - za njih posla nema. Zašto bi i bilo, kada onaj ko hoće i zna kako da završi stvar može neformalno da stupi u kontakt sa donosiocem odluka, u kabinetu, na jahti ili u kafani, svejedno. To zakon ne prepoznaje kao lobiranje, ali ga i ne zabranjuje.
Žalba protiv Vlade i Predsednika
Jedan od tvrđih zalogaja bi mogla da bude preporuka GRECO-a da pravo na pristup informacijama o radu Vlade i Predsednika Republike dobije efikasnu pravnu zaštitu. Zakon o slobodnom pristupu informacijama je menjan krajem prošle godine, a jedan od ključnih zahteva Koalicije za slobodu pristupa informacijama bio je upravo to da građani mogu da izjave žalbu Povereniku, kada takav zahtev odbije bilo koji organ vlasti. Međutim, ne samo da je zakonodavac zadržao sistem prema kojem žalbe protiv 6 organa (Vlada, Skupština, Predsednik, Ustavni sud, Vrhovni sud, Republički javni tužilac) nisu dopuštene, već je tom spisku pridružena i Narodna banka Srbije.
U odsustvu mogućnosti žalbe Povereniku, građani, novinari i udruženja mogu samo da pokreću tužbe pred Upravnim sudom, na čije rešavanje se čeka godinama, da bi neke od njih bile odbačene iz upitnih razloga. U junu 2022, Transparentnost Srbija je pozvana na usmenu raspravu (odloženo zbog dojave o bombi za oktobar) povodom tužbe podnete protiv Vlade Srbije zbog uskraćivanja informacija. Inače, tražena je studija opravdanosti i koncesioni akt za beogradski aerodrom. Zahtev Vladi je podnet u februaru 2017, a prethodna komunikacija sa Sudom je bilo uređenje tužbe iz aprila 2018.
Javne rasprave o zakonima
Važno je da je GRECO ukazao i na problem nepoštovanja pravila o održavanju javnih rasprava u pripremi zakona. Lepo je da se pritom pozvao i na nalaze iz studije Transparentnosti koja govori o izradi propisa po meri privatnih interesa. Pored podsećanja na ispunjavanje ove obaveze i potrebu da se norme preciziraju kako se izuzeci ne bi zloupotrebljavali, GRECO je preporučio i da se obrazlože razlozi i uticaji na promene zakona do kojih dolazi nakon okončanja javne rasprave. Ovo bi takođe moglo da bude veoma važno. Uopšte nisu retki slučajevi da zakon koji je ministarstvo iznelo na javnu raspravu, posle promena nepoznatog porekla do kojih dođe na sednici Vlade, stigne pred poslanike u novom obličju.
Savet za borbu protiv korupcije
Posebna preporuka je izdvojena za Savet za borbu protiv korupcije, sa vrlo konkretnim zadacima - da se izaberu članovi koje je Savet već predložio i da Vlada prestane da ignoriše preporuke svog savetodavnog tela.
Nadležno tužilaštvo i imunitet u slučaju korupcije
U pogledu represije, od veoma velikog značaja je preporuka za proširenje nadležnosti Tužilaštva za organizovani kriminal za eventualnu korupciju svih visokih funkcionera, među kojima je i predsednik Republike. Verovatno su se evaluatori GRECO-a čudom čudili da je Srbija donela zakon koji uređuje gonjenje slučajeva korupcije na visokom nivou, za šta je propisala nadležnost posebnog tužilaštva, a da su onda na spisak najviših funkcionera protiv kojih bi istragu vodilo to tužilaštvo uvršteni na primer pomoćnici ministara, ali ne i predsednik Republike i narodni poslanici.
Kao što čitaoci primećuju, komentar ove preporuke je dat u kondicionalu, i to je učinjeno sa razlogom. U opisu situacije koji prethodi preporuci navode se sumnje u korupciju ministara koje su ostale neispitane. Pošto bi ukazivanje tužiocima da treba da ispitaju konkretne predmete verovatno bilo van mandata GRECO-a, evaluatori su preporučili nešto drugo - da se imunitet članova Vlade ukine za slučajeve kada je u pitanju koruptivno krivično delo.
Istina, i sam GRECO konstatuje da imunitet nije bio prepreka za gonjenje ministara, jer je ono preduzimano samo protiv bivših članova Vlade. Međutim, preporuka je tu i biće zanimljivo videti na koji način će se realizovati. Trenutno bi (još jedan kondicional) član Vlade mogao da odgovara za ono što učini u svojstvu ministra, ali ne i za glasanje na sednici. Drugim rečima, ministar bi (hipotetički, naravno) mogao da završi u zatvoru ako potpiše ugovor za nameštenu javnu nabavku, ali sigurno ne ukoliko na sednici Vlade Srbije glasa za donošenje zaključka na osnovu kojeg će država bez nadmetanja ući u poslovni aranžman sa firmom od koje je ministar dobio mito.
Druga pitanja i čitavo poglavlje o policiji
Pored već opisanih stvari koje se na prvi pogled čine najznačajnijim, GRECO je dao i niz drugih potencijalno korisnih preporuka, među kojima su provera integriteta kandidata za ministarske položaje pre njihovog izbora, usvajanje posebnih planova i kodeksa radi sprečavanja korupcije u vrhu izvršne vlasti, jačanje sistema interne revizije u ministarstvima, jačanje nadležnosti Agencije za sprečavanje korupcije i pružanje saveta funkcionerima o pitanjima integriteta.
Posebno poglavlje izveštaja, koje ovde zbog kratkog vremena nisam komentarisao, posvećeno je merama za sprečavanje korupcije u policiji. U ovom delu, najvažnije preporuke se odnose na sprečavanje političkog uticaja prilikom raspoređivanja policijskih službenika i transparentniji izbor čelnika policije. Takođe je predviđeno donošenje planskih dokumenata, proširenje Kodeksa policijske etike, organizovanje obuka i pružanje saveta u vezi sa njegovom primenom, bezbednosne provere po pitanjima integriteta, rotacija policijskih službenika na osetljivim položajima, evidentiranje dodatnog rada, praćenje prakse primanja poklona u policiji, da istrage pritužbi na policiju budu dovoljno transparentne i da se promoviše zaštita uzbunjivača.
Nenad Nenadić, programski direktor organizacije Transparentnost Srbija.
Tekst je izvorno objavljen na sajtu Peščanik.