Izbor rukovodstva Agencije za sprečavanje korupcije, sad već tradicionalno, kasni. Da bi neki od tri kandidata bio izabran biće potrebno da se o tome dogovori 126 poslanika, a pre tog dogovora nije predviđeno predstavljanje kandidata i njihovih programa. Sami programi ne pružaju jasan odgovor i uverenje da će rad Agencije biti bolji.
Foto: Peščanik
Šta i kako Agencija (ni)je radila?
Čitaocima Peščanika je na raspolaganju bogat katalog onoga što Agencija za sprečavanje korupcije nije radila ili je radila kako ne treba. Agencija je davala dovitljiva obrazloženja za odbacivanje prijava protiv funkcionera i vladajuće stranke za nezakonito korišćenje javnih resursa i javne funkcije tokom izborne kampanje 2022. Brojni slični primeri zabeleženi su i tokom izbora 2020, kao i beogradskih 2018. Da ne ispadne da je reč samo o kritikama nezadovoljnih podnosilaca prijava, čitalac se može uveriti i iz izveštaja ODIHR.
U nekim situacijama iz Agencije do javnosti nije dopirala ni reč komentara ili protesta, kada im je itekako bilo mesta. Recimo, kada je menjan Zakon o utvrđivanju porekla imovine i mnogi drugi poreski zakoni koji Agenciji nisu poslati na mišljenje, iako je to bila zakonska obaveza. Možda takvu reakciju nije ni bilo realno očekivati, jer je izostala čak i kada su poslanici retroaktivno menjali upravo Zakon o sprečavanju korupcije, kroz autentično tumačenje pojma „funkcioner“. To je uzrokovalo obustavu velikog broja postupaka protiv funkcionera zbog kršenja zakona. Inače, kad smo već kod ove teme, Agencija ni dve godine nakon donošenja ovog „tumačenja“, navodno „ne poseduje dokument koji sadrži kategorije lica za koja je utvrdila da im je nakon usvajanja autentičnog tumačenja prestalo svojstvo javnog funkcionera“.
Manjak proaktivnosti je hroničan. Tako Agencija u godišnjem izveštaju ukazuje da bi bilo korisno da se promeni Zakon o lobiranju i uvede obaveza objavljivanja informacija o lobističkim kontaktima. Istovremeno, ona ne samo da ne objavljuje informacije o onim malobrojnim lobističkim kontaktima koji su joj prijavljeni, već za to nema ni predviđenu rubriku. Tek nakon dugogodišnjih kritika, Agencija je počela da objavljuje, ali ne i da promoviše, analize koruptivnih rizika u propisima i odluke o oduzimanju budžetskog novca kažnjenim političkim strankama. Iako nije reč o tajnim dokumentima, Agencija ne objavljuje izrečene mere upozorenja protiv funkcionera koji su povredili zakon, niti informacije o tome protiv koga je pokrenula prekršajne postupke. Poslednja konferencija za novinare je održana toliko davno da ni za to nema predviđene rubrike na sajtu.
Od gotovo nikakve promocije odluka kojima je utvrđeno da su funkcioneri i političke stranke prekršili zakon, još je markantniji odabir slučajeva u kojima je Agencija rešila da se oglasi sa tvrdnjama da nikakvih povreda zakona nije bilo. Naslov jedne od takvih objava je dovoljno rečit: „Predsednik Republike nije prekršio Zakon o Agenciji“. Drugo upečatljivo saopštenje, objavljeno upravo na međunarodni Dan borbe protiv korupcije 2019, imalo je za cilj da stavi tačku na priču o sukobu interesa u slučaju GIM/Krušik/MUP. Originali oba pomenuta saopštenja se ne mogu naći na novom sajtu Agencije.
U ovoj retrospektivi, vredan pomena je i neobičan slučaj očigledno nezakonite donacije (prostorija vrednih 1,3 miliona evra) za vladajuću SNS krajem 2017. Taj poklon ovoj stranci realno nije bio potreban (jer je imala na raspolaganju viškove novca koji dobija iz budžeta), niti je donacija bila skrivana (ugovor je objavljen na sajtu). Kako god bilo, prekršaj je očigledno načinjen, a posledica je morala da bude oduzimanje nezakonitog poklona. Nije poznato da li je Agencija vršila kontrolu, ali je teško oteti se utisku da je upravo ovo bio razlog da 2017. godina bude jedina za koju nije objavljen izveštaj o kontroli godišnjih finansijskih izveštaja stranaka.
Naravno, ovo ne znači da je sve što je Agencija radila bilo loše. Primera radi, izveštaji o sprovođenju strateških akata su godinama bili znatno precizniji od onih koje objavljuje Ministarstvo pravde. Poenta je u tome da će sledeći (ili neki potonji) direktor Agencije imati veoma mnogo prostora da se iskaže na pozitivan način, kako u okviru onoga što je već propisano da Agencija mora da radi, tako još više ako želi da iskoristi ostavljeni prostor da uradi nešto i preko onoga što je zakonska obaveza.
Izbor koji kasni
Petogodišnji mandat aktuelnog direktora Agencije za sprečavanje korupcije ističe 18.1.2023. Predlog koji sadrži imena sva tri kandidata i njihove biografije ministarka pravde je dostavila 11.1.2023. Pravosudna akademija je sprovela konkurs, čiji su rezultati objavljeni 28.12.2022. Stoga je očigledno da će izbor i sada kasniti, kao što se dogodilo i kada su birani članovi Veća Agencije. Pošto Skupština nije zasedala od 26.12.2022, ništa se ne bi promenilo ni da je ministarka poslala predlog pre praznika.
Ministarstvo pravde je konkurs raspisalo 26.10.2022, sa rokom prijavljivanja od 15 dana, ali to izgleda nije bilo dovoljno da se postupak sprovede na vreme. Za razliku od nekih drugih zakona, koji propisuju minimalni rok za raspisivanje javnog poziva pre isteka mandata, ovde on nije predviđen. Ako je za neku utehu, kao što se može videti na slučaju Ombudsmana, ni postojanje takvih rokova nije garancija da će procedura početi na vreme.
Kada nema direktora, zakon propisuje da Agencijom u punom kapacitetu rukovodi njegov zamenik. Tako je zamenik Dejan Damnjanović, koji je i sam jedan od kandidata, postao neočekivani dobitnik nastale situacije, jer je dobio priliku da vrši direktorsku funkciju i pre eventualnog izbora.
Prošlogodišnje kašnjenje sa izborom članova Veća imalo je znatno teže posledice (nemogućnost donošenja odluka po žalbi tokom više od pola godine), a nikakvo opravdanje, s obzirom na to da je za pripremu početka primene zakona bilo ostavljeno godinu i po dana.
Nerešeno pitanje sukoba interesa
Sa proceduralne strane, konkurs za direktora je osporen u javnosti, uz zahtev da bude poništen. Razlog je to što su dva od tri člana konkursne komisije javni funkcioneri (sudija i javni tužilac), koji podležu kontroli Agencije. U vezi sa tim je izostala bilo kakva vidljiva reakcija državnih organa ili prozvanih članova Komisije.
Za utvrđivanje sukoba interesa su relevantne odredbe (najmanje) dva propisa - Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o sprečavanju korupcije. Članovi komisije moraju ispunjavati uslove kao i direktor Agencije (državljanin Srbije, pravnik sa najmanje 9 godina iskustva, neosuđivan na više od 6 meseci zatvora ili za neko kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim te funkcije, da nije član političke stranke i da poseduje posebna znanja i iskustva u sprečavanju korupcije). Komisiju imenuje Upravni odbor Pravosudne akademije. Ta odluka nije objavljena, ali je verovatno da su svi ispunjavali uslove. Može se pretpostaviti da je kod sudije i tužioca iskustvo u represiji korupcije tumačeno kao iskustvo u prevenciji korupcije, po načelu da je represija najbolja prevencija, dok je treći član, profesor Pravnog fakulteta, između ostalog bio član radnih grupa koje su radile na nekim antikorupcijskim propisima.
Zakon o opštem upravnom postupku sadrži pravila o izuzeću. Ako je u postupku učestvovalo „lice koje je moralo biti izuzeto“, to je razlog za ponavljanje postupka (član 176). Član 40 sadrži neka nesporna pravila o tome kada je izuzeće obavezno (na primer u slučaju povezanosti sa strankom u određenom stepenu srodstva), ali i jedno koje podleže tumačenju („ako postoje druge činjenice koje dovode u sumnju njegovu nepristrasnost“). Kada se javi takav razlog, onda „službeno lice“ (član komisije) mora da obavesti onoga ko odlučuje o izuzeću.
Ako su o tome uopšte razmišljali, očigledno je da članovi konkursne komisije nisu smatrali da postoji dovoljno snažan razlog da se izuzmu, na primer zato što su smatrali da će postupati nepristrasno pri ocenjivanju kandidata. Može se pretpostaviti da izuzeće nije zatražio nijedan od kandidata, jer bi u suprotnom Pravosudna akademija o tome morala da donese odluku.
Iz istog razloga, članovi komisije verovatno nisu imali ni „sumnju u postojanje sukoba interesa“, pa o takvoj sumnji nisu nikoga ni obaveštavali u skladu sa članom 42. Zakona o sprečavanju korupcije. Da jesu, stvorila bi se veoma neobična pravna situacija. O tome da li su članovi komisije za izbor direktora Agencije u sukobu interesa, trebalo bi da odluči upravo Agencija za sprečavanje korupcije! Onda bi direktor i zamenik direktora Agencije takođe bili u sukobu interesa kod razmatranja ovog slučaja (jer su i sami kandidati na konkursu). Na kraju bi možda mišljenje o sukobu interesa članova komisije davalo Veće Agencije.
Kad smo već kod sukoba interesa, očigledno će ga imati i narodni poslanici, jer svako od njih može biti predmet kontrole od strane Agencije. Tu se ne može ništa učiniti, jer im je izbor direktora zakonska nadležnost i to nema ko drugi da obavi umesto njih. Ne samo iz ovog razloga, daleko je bolji bio koncept prethodnog zakona, kada je direktora na konkursu birao devetočlani Odbor, a ne poslanici. Barem neki od članova tog Odbora su bili birani na predlog subjekata koji nisu predmet kontrole Agencije (na primer novinarska udruženja, advokatska komora), a neki su bili birani na predlog državnih organa koji po definiciji ne bi trebalo da budu pod uticajem političkih stranaka (na primer Poverenik za informacije, Zaštitnik građana, Državna revizorska institucija, Vrhovni sud). Ipak, kako se pokazalo kod izbora direktora kojem sada ističe mandat, ni ta zaštita nije dovoljna, velikim delom zato što je Odbor radio u krnjem sastavu.
Kako su testirani kandidati, šta planiraju da rade?
Pravosudna akademija je ustanovila jednu dobru praksu na ovom konkursu, time što je objavila programe kandidata, omogućila da se uživo prati ili naknadno pogleda njihovo predstavljanje i objavila zapisnik. Pitanja sa prethodno obavljene provere znanja nisu objavljena, tako da nije moguće proveriti njihovu relevantnost za obavljanje posla budućeg direktora. Inače, Pravosudnoj akademiji smo početkom novembra ponudili pomoć za izradu testa i zatražili da se objave ne samo rezultati testa, već i pitanja, što nije učinjeno.
Koliko god da je bitno proceduralno pitanje da li je bilo sukoba interesa, daleko je važnije koliko je dobro komisija obavila svoj zadatak. Tu postoje ozbiljne manjkavosti, već i kod razumevanja toga šta je sve Komisija trebalo da uradi.
Programi koje su predstavili kandidati za direktora Agencije za sprečavanje korupcije imaju nedostatke, a Komisija koja je razmatrala te programe je propustila da konstatuje čak i one najočiglednije, kako u zapisniku tako i tokom polučasovnog predstavljanja kandidata. Analize programa praktično nema, zapažanja o njima su veoma štura, a ocene nedovoljno argumentovane.
Nenad Nenadić, programski direktor organizacije Transparentnost Srbija.
Tekst je izvorno objavljen na sajtu Peščanik.