Nacrti pravosudnih zakona, koji su bili na javnoj raspravi do 15. januara 2023, sadrže mnoge odredbe koje su sporne zbog toga što stvaraju rizike od korupcije, ne sadrže dovoljno antikorupcijskih mehanizama ili zbog drugih normativnih manjkavosti. Malo šta je popravljeno u predlozima zakona koji su se pojavili samo dva dana kasnije. U značajnom delu, ovi problemi potiču iz loših rešenja u ustavnim amandmanima, o čemu sam već pisao. Usled toga, kroz zakone mnogi bitni problemi nisu mogli da se reše.
Izvor fotografije: Maria Teneva / Unsplash
Ipak, ustavna rešenja ostavila su dovoljno prostora da se pojedina pitanja urede na značajno bolji ili bitno detaljniji način nego što je to učinjeno u nacrtima koji su izneti na javnu raspravu i za koje su pribavljena mišljenja Venecijanske komisije. Pored toga, pojedine odredbe ovih zakona stvaraju i nove probleme. Venecijanska komisija je uočila samo neke od njih. Zbog toga glavna opasnost i pored toga što je proces donošenja zakona bio konsultativan, bila je da donosioci odluka posvete znatno veću pažnju rešavanju onih primedaba od kojih im zavisi dobijanje konačnog pozitivnog mišljenja te međunarodne organizacije i da zanemare sve ostale, kao što se dešavalo nebrojano puta. Te bojazni su se u punom obimu potvrdile time što nakon javne rasprave nije objavljen čak ni izveštaj, a zakoni su upućeni u Skupštinu.
Nacrti Zakona o Visokom savetu tužilaštva i Visokom savetu sudstva su gotovo identični, pa su takvi uglavnom i njihovi nedostaci. S druge strane, u nekim situacijama se rešenja iz dva zakona razlikuju, a da za to nije ponuđeno adekvatno obrazloženje, što se naročito odnosi na kvorum za održavanje sednica i odlučivanje.
Sudeći po informacijama iz obrazloženja predloga zakona, nacrti nisu bili dostavljeni radi davanja mišljenja zbog mogućih koruptivnih rizika Agenciji za sprečavanje korupcije, a ni sama Agencija ga nije dala samoinicijativno. Transparentnost Srbija je nedavno objavila istraživanje o sprovođenju ovog antikorupcijskog mehanizma, koje je pokazalo da za mnoge nacrte takvo mišljenje nije bilo traženo, iako je postojala zakonska obaveza, kao što je i ovde slučaj.
Hoće li stvarno pravosuđe imati novca koliko mu treba?
Kao jedna od pretpostavki nezavisnosti pravosudnih saveta predviđa se poseban mehanizam za donošenje i usaglašavanje budžeta. Ukoliko se Vlada ne slaže sa predlogom pravosudnog Saveta, ona ipak mora da dostavi taj predlog narodnim poslanicima, ali u obrazloženju predloga zakona o budžetu može da navede razloge zbog kojih smatra da taj predlog nije prihvatljiv. Pošto nema garancija da će i predlog za koji se zalaže Savet biti jednako detaljno obrazložen, bilo bi uputno da se garantuje mogućnost predstavniku Saveta da se obrati poslanicima.
Kada može da nastupa potpredsednik?
Iako su odredbe o predsedniku i zameniku predsednika Saveta uobičajene, veoma lako se može dogoditi da se ovo pitanje pokaže kao sporno. Imajući u vidu brojne spekulacije o mogućim podelama u pravosudnim savetima po liniji predstavnici struke / istaknuti pravnici koje bira Skupština, kao i činjenicu da predsednik dolazi iz prve, a potpredsednik iz druge grupe, može biti značajno u kojim situacijama će potpredsednik vršiti poslove predsednika. Nacrt zakona kaže „u slučaju odsustva ili sprečenosti“, ali ova dva pojma nisu precizirana i mogu se u praksi različito tumačiti.
Zašto svi moraju da daju podatke Savetu?
Odredbe o odnosu pravosudnih Saveta sa drugim organima, fizičkim i pravnim licima takođe su nepotpune ili sporne. Dužnost da dostave Savetu „informacije, dokumenta i drugi materijal“ u vezi sa vršenjem nadležnosti Saveta imaju ne samo državni organi, već i sva druga fizička i pravna lica. Niti zakonska norma pruža zaštitu ovim licima od nepotrebnog maltretiranja, niti postoji sankcija za one koji informacije uskrate.
Imunitet - preteran, a nezaokružen
Imunitet članova pravosudnih Saveta najveći je problem ustavne reforme. Član Saveta ne može biti krivično gonjen ni u slučaju kada je glasanje na određeni način u okviru Saveta bilo u vezi sa krivičnim delom, na primer, kada svesno zloupotrebi svoju funkciju da bi pomogao izbor određenog kandidata iako taj kandidat nije najbolji („pribavljanje kakve koristi“), ili u cilju da ne bude izabran drugi kandidat, koji jeste bio najbolji („teža povreda prava drugog“). Time su širom otvorena vrata korupciji u donošenju odluka pravosudnih Saveta. Ovi nedostaci ne mogu da se otklone zakonom.
Ipak, po nekim drugim pitanjima, odredba je mogla da bude daleko bolja - na primer, da se zabrana lišenja slobode uslovi odobrenjem Saveta, osim u slučaju kada se član zatekne u vršenju teškog krivičnog dela - slično kao i kod narodnih poslanika.
Dodatni poslovi članova Saveta - neopravdani izuzeci
Nacrti zakona prave kompromis kada je reč o obavljanju dodatnih poslova, pa se omogućava, ali samo profesorima pravnog fakulteta koji su izabrani u Savet, da i dalje budu zaposleni u tim ustanovama. Jednako je nelogično to što članovi Saveta koji su to po službenoj dužnosti, imaju dodatne naknade za obavljanje ovog posla. Ako je deo njihove službene dužnosti da budu članovi Saveta, onda to treba da im bude plaćeno u okviru redovnih zarada.
Odredbe o nespojivosti funkcija i obavljanju dodatnih poslova su pored toga neprecizne i neusklađene sa Zakonom o sprečavanju korupcije. Naročito je nejasna odredba prema kojoj član Saveta ne može „politički delovati na drugi način“ (pored zabrane da bude član političke stranke), koja podleže diskrecionoj oceni i može biti zloupotrebljena.
Odredba prema kojoj Etički odbor Saveta odlučuje koja je funkcija, posao ili privatni interes protivan dostojanstvu i nezavisnosti člana Saveta i šteti ugledu Saveta nije dovoljno precizna. Naročito je nejasno da li se ovo odlučivanje vrši unapred (za pojedine anticipirane situacije) ili naknadno (kada se razmatra pitanje mogućnosti da se određeni član bavi određenim poslom).
Još jedan kompromis se vidi u odredbi koja daje pravo članovima Saveta da u radno vreme budu u radnim grupama za izradu propisa. Tačno je da njihovo znanje može biti korisno za pisanje zakona, ali bi rad u radno vreme mogao biti opravdan jedino u slučaju da u tim radnim grupama predstavljaju Savete, a ne ako je u pitanju lični angažman.
Dobro je što se predviđa da odluke Saveta moraju biti obrazložene. Međutim, nije potpuno jasno kako će se ostvariti ovaj cilj u situacijama kada Savet donosi odluke većinom glasova (bilo koja većina da je u pitanju), a naročito kada je glasanje tajno. Naime, razni članovi Saveta mogu imati vrlo različite razloge zbog kojih se zalažu za određenu odluku, tako da obrazloženje može biti ili sabrani skup tih mišljenja ili ono oko čega su se svi saglasili.
Nedovoljne garancije javnosti
Javnost rada Saveta nije obezbeđena na adekvatan način. Trebalo bi razmotriti mogućnost da se propiše u kojim slučajevima sednice Saveta ne mogu biti zatvorene za javnost. Bez takve odredbe postoji rizik da se aktom Saveta predvide izuzeci koji bi bili neprimereni i suprotni nameri zakonodavca. Takođe, norme o javnosti bi se mogle unaprediti ako bi se propisao rok za donošenje i objavljivanje godišnjeg izveštaja o radu Saveta, koji sada ne postoji, kao i obaveza objavljivanja informacija na internet stranici u pretraživom obliku.
Dileme izbornog postupka predstavnika sudija i tužilaca
Izborni postupak članova Saveta iz reda sudija i javnih tužilaca takođe sadrži manjkavosti. Nelogično je postojanje dvojstva kod predlaganja kandidata (kolegijum ili potpisi određenog broja kolega). Bilo bi takođe korisno otvoriti mogućnost za angažovanje spoljnih stručnjaka u izbornoj komisiji i biračkim odborima, jer se može dogoditi da ne bude dovoljno zainteresovanih sudija i javnih tužilaca da rade taj posao. Aktuelne odredbe o predstavljanju kandidata, mada osmišljene u cilju što boljeg predstavljanja, mogu dovesti do toga da se tokom ovih izbora omete redovan rad sudova i tužilaštava preko mere u kojoj je to neophodno.
Kvalifikacije izbornih članova - moguća različita tumačenja
Uslovi za izbor člana Saveta sadrže nekoliko odredbi koje nisu dovoljno razrađene i stoga u praksi mogu biti tumačene na različite načine. Tako se zabranjuje izbor kandidata koji je vršio neprimereni uticaj na sudije i javne tužioce, odnosno na javna tužilaštva i sudove, ali je nejasno šta će se sve smatrati vršenjem neprimerenog uticaja i kako će se utvrđivati da je takav uticaj vršen. Nejasno je i šta znači odredba da se prilikom izbora „posebno ceni“ stručni ili naučni rad „od značaja za rad pravosuđa“.
Konkurs pred Odborom za pravosuđe - kako će da učestvuje javnost?
Sprovođenje javnog konkursa je jedan od primera gde je zakonodavac mogao da u bitno većoj meri obezbedi da izbor kandidata za izborne članove Saveta ne bude samo plod politički motivisane odluke. Najveća slabost postupka sprovođenja javnog konkursa jeste to što se ne vidi na koji način će Odbor utvrđivati ispunjenost pojedinih uslova za izbor kandidata. Odbor može sam da traži informacije o tome, ali se ne vidi da li će razmatrati informacije koje ukazuju na nekvalifikovanost kandidata od strane javnosti.
Lepo je što je predviđeno ne samo prisustvo, već i „učešće stručne i opšte javnosti“ kod razmatranja prijava. Nejasno je na koji način će se ono obezbediti, to jest, da li bi skupštinski Odbor bio dužan da omogući prisustvo svakom zainteresovanom licu i da li bi postojalo pravo prisutnih da postavljaju i pitanja.
Odbor odbacuje nedozvoljene, nepotpune i neblagovremene prijave, a javnost će moći da vidi biografije samo onih kandidata čije prijave nisu odbačene. Prema onome što je stajalo u nacrtu, u ovoj fazi se moglo dogoditi da bude odbačena prijava kandidata za koga Odbor smatra da mu prijava „nije dozvoljena“, na primer, zato što smatraju da kandidat nije dostojan ili da je iznosio stavove suprotne nezavisnosti sudstva. Takav kandidat ne bi imao mogućnosti da učestvuje u daljoj proceduri, da se na odluku žali, niti da u neposrednom susretu sa članovima Odbora opovrgne uverenje članova da njegova prijava nije dozvoljena. Ova nelogičnost je otklonjena u predlogu zakona, tako da je sada odbačaj prijave moguć samo iz razloga koji su proverljivi (npr. godine, vršenje nespojive javne funkcije), a ne i iz razloga koji podležu subjektivnoj oceni.
Kako Odbor kandiduje?
Način odlučivanja o listi kandidata (dvostruko više od broja koji se bira, isključivo na osnovu pojedinačnih predloga članova Odbora), ostavlja javnost bez mogućnosti da utvrdi zbog čega su narodni poslanici dali prednost pojedinim kandidatima u odnosu na konkurente. Usled toga postoji opasnost da će se izbor istaknutih pravnika u pravosudne Savete pretvoriti u čisto političku odluku skupštinske većine. Taj se problem sigurno ne može u potpunosti rešiti, ali bi svakako bilo bolje kada bi postojala obaveza izjašnjavanja svakog člana odbora o svakom kandidatu, a najbolje kada bi se kandidati ocenjivali, a ne samo da se za njih glasa.
Može li javnost da utiče na razrešenje članova Saveta koji loše rade?
Razrešenje članova Saveta nije adekvatno uređeno. Jedan od razloga za razrešenje je ukoliko član ne učestvuje u radu Saveta bez opravdanog razloga, ali nije propisano na koji način će se utvrđivati da li su razlozi za neučestvovanje bili opravdani i koji „intenzitet“ neučestvovanja će biti relevantan. S druge strane, izostavljen je razlog koji je postojao u radnim verzijama ovih zakona, a prema kojem je član mogao da se razreši i u slučaju da funkciju ne vrši u skladu sa Ustavom i zakonom, što se čini daleko bitnijim od neučestvovanja u radu (ovo je u vezi sa komentarima Venecijanske komisije).
Predlog za prestanak funkcije svog kolege može podneti član Saveta. S druge strane, ni jedna odredba ne uređuje način na koji bi druga fizička i pravna lica mogla da ukažu na okolnosti zbog kojih bi trebalo razrešiti člana Saveta, kao ni dužnost da Savet razmotri te argumente. To dodatno umanjuje mogućnost javnog nadzora nad radom Saveta i odgovornost njegovih članova.
Nemanja Nenadić, programski direktor Transparentnosti Srbija
Tekst je izvorno objavljen na sajtu Otvorena vrata pravosuđa.