U ovom tekstu ukazaćemo na odredbe koje potencijalno vode većem uticaju politike na rad policije. Iz tog ugla valja prvenstveno sagledati odnos ministra unutrašnjih poslova i direktora policije i njihovih ovlašćenja.
Izvor fotografije: Tammy Gann / Unsplash
U decembru 2022. godine u žižu javnosti ponovo je dospeo Nacrt zakona o unutrašnjim poslovima. U nešto izmenjenom ruhu, stavljen je na javnu raspravu pred praznike sa još pet zakona iz oblasti unutrašnjih poslova, i dodatnih pet pravosudnih zakona, ali je ubrzo opet povučen. To ne znači da se od njega odustalo i da će proces izrade ovog propisa krenuti ispočetka, što je bio prvobitni apel organizacija civilnog društva. Umesto toga, na inicijativu predsednice Vlade Ane Brnabić, tokom januara i februara 2023. godine sprovodi se niz konsultacija između Ministarstva unutrašnjih poslova (MUP) i ovih organizacija kako bi se pojedina sporna rešenja unapredila.
Kritike koje su uputile organizacije civilnog društva na Nacrt idu u tri smera. Prvo, omogućavaju se veća ograničenja i zadiranja u osnovna prava i slobode građana, o čemu je ovde već podrobnije pisano. Među takvim odredbama najveću pažnju s pravom su dobile odredbe o legalizaciji masovnog biometrijskog nadzora na javnim površinama. Naspram širenja nadzora nad stanovništvom uočava se pokušaj sakrivanja policije i policijskih službenika od javnosti, kako bi se izbegla njihova odgovornost pred građanima. Najzad, umesto da ojača operativnu nezavisnost policije, što je rak-rana sistema sprovođenja zakona u Srbiji, Nacrt ide u suprotnom smeru.
Jak ministar, slab direktor policije
U obrazloženju koje prati Nacrt zakona uopšte se ne pominje cilj jačanja operativne nezavisnosti policije od političkih interesa i uticaja kriminala, što je obaveza Srbije iz Akcionog plana za Poglavlje 24 i preduslov za sve ostale reforme u ovom poglavlju (Pravda, sloboda i bezbednost). Ovaj cilj ne vidi se ni u pojedinim odredbama Nacrta, koje naglašavaju značajnu ulogu ministra unutrašnjih poslova naspram slabog direktora policije. Imajući u vidu dosadašnju praksu u kojoj je ministar monopolizovao medijske nastupe o postupanju i rezultatima policije i u pojedinim slučajevima, posebno je važno osigurati da ministar ne može da utiče na operativni policijski rad.
Jedna od najviše spornih odredaba prethodnog nacrta ticala se posebnih ovlašćenja ministra da traži posebne izveštaje o radu policije i da izdaje obavezne instrukcije i stručna uputstva za rad policije (čl. 13). Dodata napomena da se na taj način „ne sme uticati na operativnu nezavisnost policije“ sama po sebi ne znači ništa. Nigde nije predviđeno pravo direktora policije da odbije takav zahtev ukoliko smatra da predstavlja mešanje u operativne poslove policije, niti je predviđena instanca kojoj bi to prijavio. Štaviše, direktor će pre odabrati da se ne zameri ministru koji može Vladi da uputi obrazloženi predlog za njegovo razrešenje (čl. 13, st. 6). Nije propisano koji razlozi bi mogli da potkrepe takav predlog. U važećem Zakonu o policiji kao razlog za razrešenje navodi se izostanak rezultata rada „u okviru kompetencija propisanih za to radno mesto“ (čl. 149, st. 6). Tako je direktor policije, kao stručno lice koje treba da zaštiti policiju od politike, ostao nezaštićen u odnosu na ministra kao političke figure.
Debeizacija policije na vidiku
Veliku bojazan budi i novina ovog Nacrta u odnosu na važeći zakon, ali i prethodni nacrt iz 2021. godine, a to je da direktor ubuduće neće morati da dolazi iz policije. Članom 35 omogućeno je i licima sa 15-godišnjim iskustvom „efektivnog rada na poslovima bezbednosti na rukovodećim radnim mestima“ da konkurišu za ovu poziciju. Nigde nije definisano koji su to „poslovi bezbednosti“, ali je gotovo izvesno da se time utire put za dalju „debeizaciju" policije, odnosno prelivanje kadrova iz službi bezbednosti, prisutno i u drugim organima vlasti.
Premijerka i predstavnici MUP-a tvrde da širenjem kruga potencijalnih kandidata nastoje da obezbede veći kvalitet prijava. Pozivaju se i na slično zakonsko rešenje u susednoj Crnoj Gori. Teško je razumeti da u srpskoj policiji nema dovoljno kvalitetnih profesionalaca koji se preporučuju za čelno mesto. Izgleda da prethodna i nova Vlada Ane Brnabić ima problem da nađe pogodnog kandidata za ovu poziciju, pošto je ona upražnjena već više od godinu dana. Doduše, ne može se reći da se Vlada potrudila da ga nađe, jer od isteka mandata Vladimira Rebića krajem 2021. godine nije čak ni raspisan konkurs za izbor novog direktora policije. Time se pokazuje da je ova pozicija i u praksi marginalizovana, i budi se sumnja da se čeka da novi zakon promeni pravila o izboru kako bi se na čelo policije dovelo lice sa strane.
Za razliku od nejasne kategorije „poslova bezbednosti“ koju koristi domaći Nacrt, crnogorski Zakon o unutrašnjim poslovima (čl. 9) precizno nabraja iz kojih organa može da dođe direktor policije - iz policije, suda, tužilaštva i Agencije na nacionalnu bezbjednost Crne Gore. Treba imati u vidu i da ova susedna zemlja ima daleko manji policijski aparat u odnosu na Srbiju, zbog čega se verovatno pribeglo ovakvom rešenju.
Interesantno je, međutim, da su autori novog Nacrta zakona o unutrašnjim poslovima Srbije ignorisali druga rešenja iz istog člana crnogorskog zakona, a koja mogu biti vrlo korisna. Tamo se predviđa, naime, učešće parlamenta u izboru i razrešenju direktora policije. Tako Vlada mora da predlog za imenovanje direktora uputi Skupštini, koja ga razmatra u nadležnom odboru i u plenumu, te daje mišljenje o predloženom kandidatu. Slično, nadležni skupštinski odbor razmatra polugodišnje izveštaje direktora policije o rezultatima u borbi protiv organizovanog kriminala i korupcije, te može odlučiti da izveštaj ne prihvati i obavesti ministra radi pokretanja procedure za razrešenje direktora policije. Iako i u Crnoj Gori o izboru i razrešenju direktora odlučuje Vlada na predlog ministra, učešće skupštine doprinosi demokratskoj kontroli organa sprovođenja zakona i reda. Preko prenosa predmetnih rasprava tokom skupštinskih sednica povećava se i javni nadzor nad izborom direktora policije. U tom smeru treba unaprediti član 35 Nacrta.
Politizacija upravljanja kadrovima u policiji
Nacrt omogućava ministru i da bitno utiče na kadriranje unutar policije. Iako je Zakon o policiji iz 2016. postavio dobre osnove za upravljanje ljudskim resursima, naknadne izmene i dopune unazadile su uređenje ove oblasti.
U važećem zakonu zapošljavanje putem konkursa bilo je pravilo, ali sa dosta širokim izuzecima. Sada je konkurs, bilo interni bilo javni, samo jedan od načina popunjavanja radnih mesta, i čak nema ni prioritet (čl. 230). Naročito je problematično da ministar odlučuje o tome na koji način će se popuniti radno mesto. Nacrt širi spisak osnova za zapošljavanje bez konkursa sa četiri na deset (čl. 239), uključujući tu i preuzimanje zaposlenih iz drugog državnog, pokrajinskog ili opštinskog organa, zapošljavanje članova porodice nastradalih pripadnika MUP-a, prijem lica sa policijskim obrazovanjem ili nekom od propisanih obuka, stipendista MUP-a, te zapošljavanje na specifična radna mesta ili na određeno vreme.
Specifična radna mesta su ona koja zahtevaju posebne veštine, poput ronilaca i padobranaca, kao i deficitarna zanimanja, ali i njih naposletku određuje ministar bez ikakvih utvrđenih kriterijuma (čl. 241). Dodatni problem je dodela čina i zvanja kadrovima preuzetim iz drugih organa u skladu sa prethodnim radnim stažom i stepenom obrazovanja. Na taj način zaposleni mogu dospeti na rukovodeće pozicije u policiji bez ikakvog iskustva u obavljanju policijskih poslova. Ovakva rešenja otvaraju prostor za korupciju, partijsko zapošljavanje i nepotizam, što bi dugoročno moglo veoma negativno uticati na profesionalnost policije.
Iako Nacrt propisuje uslove za prevremeno i vanredno unapređenje, ministar može i mimo toga da unapredi policijskog službenika ako je „dao značajan doprinos obavljanju unutrašnjih poslova“ (čl. 261), što će sam proceniti. Nacrt dozvoljava ministru i da prevremeno penzioniše policijske službenike bez njihovog zahteva (čl. 347). Time se utire put za odmazdu protiv nelojalnih kadrova i uzbunjivača, bez obzira na njihovu zakonsku zaštitu, kao što se dešavalo u dosadašnjoj praksi.
Jelena Pejić Nikić, viša istraživačica Beogradskog centra za bezbednosnu politiku
Tekst je izvorno objavljen na sajtu Otvorena vrata pravosuđa.