Kako civilno društvo ocenjuje ubrzan proces promene Ustava i rešenja koja su iz njega proistekla, te kakve se opasnosti kriju u nacrtu ustavnog zakona koji nije ponovno dostavljen Venecijanskoj komisiji na mišljenje, za prEUgovor piše Katarina Golubović iz Komiteta pravnika za ljudska prava – YUCOM.
Od trenutka kada je Vlada Republike Srbije podnela predlog za izmenu Ustava zajedno sa obrazloženjem bilo je jasno da se promena Ustava vrši radi ispunjenja Akcionog plana za Poglavlje 23, koji je u međuvremenu revidiran zbog, pre svega, neizvršavanja brojnih aktivnosti u okviru dogovorenih rokova.
Kako je nakon održavanja parlamentarnih izbora 2020. godine, koji su protekli u svetlu bojkota velikog broja stranaka, najavljeno da će mandat vlade biti skraćen na manje od dve godine, pristupilo se ubrzano radu na izvršavanju zadataka u oblasti vladavine prava koji su javno postavljeni kao prioritet, kao i koji su zapisani u Planu Vlade koji je donet u februaru 2021. godine.
Nakon gotovo jasnog uputstva koje je dala Evropska komisija u Izveštaju za Srbiju za 2020. godinu o načinu na koji treba pristupiti promeni Ustava, praćenjem aktivnosti Ministarstva pravde i Narodne skupštine, a pre svega dinamike ovih aktivnosti, postalo je jasno da će svi napori biti uloženi da se do raspuštanja Narodne skupštine stvore svi uslovi za održavanje referenduma o promeni Ustava. Ovakvoj dinamici pogodovao je sastav Narodne skupštine kao i epidemiološka situacija, koja je nalagala što više pisanih i online aktivnosti, koje je je jednostavnije sprovoditi u kratkim rokovima, bez mogućnosti stvaranja šire kritičke mase.
Civilno društvo sagledava i šire potrebe za izmenama Ustava
Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo organizovao je povodom promene Ustava dva seta javnih rasprava. Prvi set rasprava odnosio se na komentar Predloga o promeni Ustava. Predstavnici civilnog društva iskoristili su ovu priliku da ukažu na brojna pitanja, koje bi narodni poslanici trebalo da razmotre kada je reč o izmeni Ustava, posebno s obzirom na 1) prvo mišljenje Venecijanske komisije iz 2007. godine o odredbama važećeg Ustava; 2) određene odluke Ustavnog suda Srbije u vezi sa uvođenjem budžetske samostalnosti pravosudnih tela, kao i na 3) različita tumačenja određenih ustavnih odredaba, koja sprečavaju unapređenje zakonodavnog okvira za zaštitu i ostvarivanje ljudskih prava.
Na taj način civilno društvo se nije postavilo kao puki izvršilac formulisanih aktivnosti Akcionog plana za Poglavlje 23, već kao deo društva koje sagledava ustavne promene sa stanovišta realnih potreba, među kojima je jedna od glavnih uspostavljanje garancija za nezavisnost sudstva i tužilaštva. Članovi nadležnog odbora zanemarili su ovakve primedbe o obuhvatu ustavne promene.
Interesantno je da su predstavnici vanparlamentarnih opozicionih stranaka uputili iste kritike narodnim poslanicima na javnom slušanju, koje se kasnije održalo na preporuku Venecijanske komisije datu oktobra 2021. godine. Tom prilikom su narodni poslanici predstavljeni kao puki izvršioci „strane volje”, a izmena Ustava kao „iznuđeni proces”, što ne stvara utisak da postoji stvarna volja da se postave garancije za nezavisno sudstvo i tužilaštvo.
Kada prvom setu rasprava o sadržini predloga Vlade dodamo i činjenicu da je na samoj javnoj raspravi dolazilo do neprimerenog govora u pogledu aktivnosti sudija, naročito sudije Apelacionog suda u Beogradu, dr Miodraga Majića, koji se u poslaničkim govorima često navodi kao strani plaćenik i izdajnik, dodatno se stiče utisak da ne postoji stvarna volja da se sudska vlast poštuje.
Bez budžetske autonomije nema potpune samostalnosti javnog tužilaštva
Ustavne promene, kroz promenu statusa sudija i tužilaca, trebalo bi da dovedu i do promene statusa sudstva i tužilaštva. Naime, funkcionalna nezavisnost tužilaca koja se, svakako, dobija kroz predložene ustavne amandmane, ne dovodi do samostalnosti tužilaštva. Ovaj važan aparat i dalje ostaje bez mogućnosti da samostalno odlučuje o raspodeli budžeta.
U nedostatku obrazloženja za usvajanje ustavnih amandmana, nije jasno zbog čega se odustalo od toga da se ispuni ovaj elemet samostalnosti. Zavisnost tužilačkog budžeta od odluka izvršne vlasti ostavlja prostor za uticaj na odlučivanje u vezi sa gonjenjem izvršilaca krivičnih dela.
Ustavni zakon ostavlja otvorena vrata za odlaganje tranzicije pravosuđa
Volja da se tranzicija sudstva i tužilaštva izvrši, može se prikazati i kroz vremenski aspekt, koji se rešava ustavnim zakonom, koji treba da odredi na koji način i kada će se izvršiti i primeniti ustavni amandani. U nacrtu ustavnog zakona je napomenuto da će se pravosudni zakoni donositi u roku od jedne godine od stupanja na snagu izmena Ustava. Pored ovog očiglednog vremenskog odlaganja tranzicije u okviru tužilaštva i sudstva, u ustavnom zakonu se, konkretno u članu 10, nalazi i jedno prikriveno odlaganje.
Čitajući mišljenje Venecijanske komisije, jedino pitanje koje je rešavano u okviru nacrta Ustavnog zakona a koje izaziva zabrinutost je upravo član 10. On se odnosi na predsednika Vrhovnog kasacionog suda, koji će tu funkciju zadržati do isteka mandata. Dok ovo nije prigovor kao takav (jer je u potpunosti u skladu sa međunarodnim standardima i presudom Evropskog suda za ljudska prava u slučaju Baka protiv Mađarske), Komisija primećuje da bi ovaj predsednik imao pravo da bude ponovno izabran na ovo mesto - što nije u skladu s nacrtom Amandmana XI, koji navodi da „ista osoba ne može biti više puta birana za predsednika Vrhovnog suda”. Komisija preporučuje da, s obzirom da će Vrhovni sud biti nastavak Vrhovnog kasacionog suda, se ovaj član ponovno razmotri u svetlu nacrta ustavnih amandmana.
Iako Venecijanska komisija ovu primedbu nije navela u vezi sa mogućnosšću ponovnog izbora Vrhovnog javnog tužioca koji će zameniti sadašnjeg Republičkog javnog tužioca, prema često navedenom „sistemu ogledala”, isto rešenje bi trebalo da se razmotri i u pogledu tužilaštva. Naime, u praksi, ukoliko bi ovo rešenje ustavnog zakona ostalo da važi, imali bismo moguću situaciju odložene tranzicije, odnosno da na vrhu hijerarhije u tužilaštvu bude ista osoba punih 4 mandata u ukupnom trajanju od 25 godina.
Predsednica Narodne skupštine Srbije je pismom od 26. oktobra 2021. godine zatražila hitno mišljenje o revidiranoj verziji nacrta ustavnih amandmana o kojoj je Venecijanska komisija donela mišljenje na 128. plenarnoj sednici. Venecijanska komisija će doneti novo mišljenje o unapređenoj verziji ustavnih amandmana 10-11. novembra. Međutim, očigledno nije poslat na mišljenje Nacrt ustavnog zakona, što stvara sumnju da vlast ostaje pri stavu da se tranzicija pravosuđa odloži.
Dakle, sva rešenja je potrebno sagledati i sa vremenskog aspekta i tako ih preneti građanima, koji na kraju treba da donesu odluku na referendumu, za koji se još uvek ne zna po kojim pravilima će se održati. U tom pogledu, Venecijanska komisija se poziva na svoje Hitno mišljenje za Srbiju o nacrtu Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, gde je donela nekoliko važnih preporuka za unapređenje tog zakona.