Koje su novine u Nacrtu akta o promeni Ustava i kako oceniti pojedina predložena rešenja sa stanovišta razloga zbog koga se pristupilo promenama Ustava piše za prEUgovor Goran Ilić iz Udruženja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca Srbije.
Nakon skoro dvogodišnjeg zastoja, tokom 2021. je nastavljen proces revizije dela Ustava o pravosuđu. Za razliku od debate iz 2018. godine, ovogodišnja rasprava o sadržaju ustavnih amandmana u oblasti pravosuđa nije se vodila u „zatrovanoj” atmosferi.
Naime, javna rasprava o izmenama Ustava o pravosuđu tokom 2018. godine, više je ličila na javnu prepirku političara i predstavnika tadašnjeg sastava Ministarstva pravde sa sudijama i javnim tužiocima u kojoj su predstavnici politike u kojoj su predstavnici Ministarstva pravde dokazivali da sudije i tužioci „loše” rade svojoj posao, odnosno da je sudstvo i tužilaštvo „loše”. Od predstavnika Ministarstva pravde tada se nije mogao čuti nijedan argument koji bi išao u prilog depolitizaciji pravosuđa iako je upravo to bio razlog zbog koga se ušlo u proces promene dela Ustava o pravosuđu.
Posle pristiglog Mišljenja Venecijanske komisije, Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo Narodne Skupštine usvojio je Nacrt akta o promeni ustava Republike Srbije (u daljem tekstu Nacrt).
Suštinska promena u uređenju javnog tužilaštva - od monokratskog do kolektivnog organa
Amandman XVII Nacrta u stavu prvom, na delimično nov način definiše javno tužilaštvo, čime se napušta tradicionalna, istorijska definicija. Iz stilizacije stava prvog, amandmana XVII Nacrta, naime, proizilazi da sve nadležnosti uključujući i progon učinilaca kažnjivih dela, javno tužilaštvo vrši radi zaštite javnog interesa.
U sedmom stavu amandmana XVII uvodi se suštinska promena u uređenju javnog tužilaštva. Namesto sadašnjeg monokratskog uređenja, javno tužilaštvo bi u budućnosti trebalo da bude kolektivni organ u okviru koga javnotužilačku funkciju izvorno vrše javni tužioci, glavni javni tužioci i Vrhovni javni tužilac. Time se uvodi suštinska promena u uređenju javnog tužilaštva.
Ukidanje monokratskog načela za posledicu ima i promenu naziva nosilaca funkcije u javnom tužilaštvu. Na najvišoj poziciji u javnom tužilaštvu je Vrhovni javni tužilac, starešine javnog tužilaštva imaju naziv „glavni javni tužioci“, a osnovni posednici funkcije nose naziv javni tužioci.
Premda Nacrt definiše javno tužilaštvo kao hijerarhijski ustrojen organ, istovremeno, u amandmanu XIX detaljno se normiraju obavezna uputstva kao poseban vid hijerarhijskih ovlašćenja. Detaljno normiranje jednog organizacionog pitanja, van svake sumnje, ne spada u ustavnu materiju tako da po tom kriterijumu obavezna uputstva i njihova razrada nije trebalo da uđu u tekst Amandmana. Osim toga, budući da je hijerarhijski karakter organa naznačen u amandmanu XVII, može se reći da je posebno propisivanje obaveznih uputstva u amandmanima i izlišno.
Visoki savet tužilaca odlučivaće o svim statusnim pitanjima, ali ne i o budžetu
Amandmanom XX propisano je da Vrhovnog javnog tužioca bira Narodna skupština na šest godina, na predlog Visokog saveta tužilaca i da se ista osoba ne može dva puta birati na tu funkciju. Za izbor Vrhovnog tužioca zahteva se kvalifikovana većina od 3/5 svih narodnih poslanika. Glavne javne tužioce ubuduće će birati Visoki savet tužilaca, čime njihova funkcija gubi politički karakter, kakav ima funkcija starešina u javnom tužilaštvu po važećem Ustavu, zbog toga što ih bira Narodna skupština na predlog Vlade. Javne tužioce (sadašnje zamenike javnih tužilaca) po novom sistemu biraće, takođe, Visoki savet tužilaca.
Rešenjem iz Nacrta potpuni funkcionalni, materijalni imunitet se proširuje, time što polje zaštićenosti javnog tužioca ubuduće neće biti samo ograničeno samo na izraženo mišljenje u vršenju funkcije, već i na sve aktivnosti koje su u vezi sa obavljanjem funkcije u javnom tužilaštvu (Amandman XXIII stav 1). Ilustracije radi, ova norma znači i to da nakon promene Ustava, javni tužilac ne bi mogao da bude pozvan na odgovornost za mišljenje dato u medijima, ukoliko je to što je izneo u bilo kakvoj vezi sa vršenjem njegove funkcije.
U drugom stavu amandmana XXIV se navode izborne nadležnosti Viskog saveta tužilaca u koje spada predlaganje izbora i prestanka funkcije Vrhovnog javnog tužioca, postavljenje vršioca funkcije Vrhovnog javnog tužioca, odlučivanje o izboru i prestanku funkcije glavnih javnih tužilaca i javnih tužilaca. Komparativno posmatrano, obim izbornih nadležnosti Visokog saveta tužilaca je u jednom delu širi od obima nadležnosti nekih tužilačkih saveta u zemljama nastalim na prostoru bivše Jugoslavije, pre svega, jer je Visokom savetu tužilaca povereno predlaganje izbora i prestanka funkcije Vrhovnog javnog tužioca, koji se bira i razrešava u Narodnoj skupštini.
Pored izbornih nadležnosti, Visokom savetu tužilaca je povereno da odlučuje o svim statusnim pitanjima Vrhovnog javnog tužioca, glavnih javnih tužilaca i javnih tužilaca. To je veoma važna novina, jer poveravanje statusnih pitanja Visokom savetu tužilaca, istovremeno znači da će ta pitanja biti izuzeta iz nadležnosti Vrhovnog javnog tužioca. U vezi sa katalogom nadležnosti Visokog saveta tužilaca, Venecijanska komisija navodi da bi u ustavne nadležnosti VST trebalo uključiti budžetsku autonomiju, što je osnovana primedba.
Venecijanska komisija je zabrinuta zbog sastava Visokog saveta tužilaca
Visoki savet tužilaca brojaće jedanaest članova: pet koje biraju glavni javni tužioci i javni tužioci, Vrhovni javni tužilac, ministar pravde i četiri istaknuta pravnika koje bira Narodna skupština. Ministar pravde nije član u punom kapacitetu, jer ne može da glasa kada je na dnevnom redu Saveta disciplinska odgovornost nosilaca javnotužilačke funkcije. Iako sastav Saveta u pogledu izbornih članova odgovara zahtevu Venecijanske komisije da oni predstavljaju suštinski element, ukupna kompozicija ovog tela izazvala je „zabrinutost“ kod Venecijanske komisije.
Iznoseći prigovor na sastav Visokog saveta tužilaca, Venecijanska komisija daje i nedvosmislenu preporuku da bi iz tog organa trebalo isključiti Vrhovnog javnog tužioca i ministra pravde i da bi „idealno bilo“ da šest članova Saveta iz reda javnih tužilaca biraju sami javni tužioci i glavni javni tužioci. Komisija nalazi da bi razlog za isključivanje Vrhovnog tužioca iz sastava Saveta bio u njegovom hijerarhijskom uticaju koji bi ometao slobodno odlučivanje profesionalne komponente Saveta. Kada je reč o ministru pravde razlog isključenja bio u tome što politička ličnost u tom telu može da ugrozi utisak o političkoj neutralnosti Saveta.
Ako uzmemo u obzir oba argumenta, čini se da hijerarhijski uticaj Vrhovnog tužioca predstavlja neotklonjivu smetnju za slobodno odlučivanje u Savetu i da bi preporuka Venecijanske komisije o tome da u sastav Saveta ne uđe Vrhovni javni tužilac, morala da bude prihvaćena. Kada je reč o ministru pravde, kao optimalno, ali ne i idealno rešenje trebalo bi razmotriti njegov ostanak u Savetu u suženom kapacitetu kroz isključivanje iz odlučivanja kada su na dnevnom redu izbori i disciplinskim postupci.
Na kraju bi trebalo reći da tekst Nacrta akta o promeni Ustava u delu o javnom tužilaštvu sadrži poboljšanja u poređenju sa odredbama o javnom tužilaštvu iz Ustava od 2006. godine i znatna poboljšanja u odnosu na tekst iz 2018. godine. Ako preporuke Venecijanske komisije u pogledu sastava Visokog saveta tužilaca budu prihvaćene, uverenja sam da će svrha ustavne reforme biti ostvarena, jer će se obezbediti realna depolitizacija javnog tužilaštva.