Ubrzanim aktivnostima privodi se kraju izrada ustavnih amandmana u oblasti pravosuđa. O procesu izmena Ustava Srbije tokom 2021. i o tome u kojoj meri se ustavnim amandmanima može uvećati nezavisnost i efikasnost sudstva za prEUgovor piše Dragana Boljević iz Društva sudija Srbije.
Sprovođenje postupka za promenu Ustava u delu za pravosuđe do kraja 2021. godine predstavlja prvu aktivnost iz prvog prelaznog merila Revidiranog Akcionog plana za poglavlje 23. Od dvanaest planiranih koraka u kojima bi trebalo sprovesti izmene Ustava pređena je većina, ali i neki koji nisu bili planirani, a koji su unapredili proces promene Ustava, koji sam po sebi doprinosi kvalitetu i prihvatljivosti te promene. Naime, Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo je, van planiranih aktivnosti, 23. juna formirao Radnu grupu za izradu akta o promeni Ustava, kojoj je 6. jula poverio i izradu Nacrta ustavnog zakona.
Obrazloženi Predlog za promenu Ustava, koji je Vlada podnela Narodnoj skupštini 3. decembra 2020. godine, nadležni odbor razmatrao je 16. aprila 2021. godine i doneo odluku da pokrene aktivnosti predviđene tokom postupka promene Ustava. Narodna skupština ga je 7. juna 2021. godine usvojila dvotrećinskom većinom glasova.
Nakon što je održala trinaest sednica, te sastanke sa Venecijanskom komisijom i sa članovima Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo, Radna grupa je 3. septembra dostavila Odboru nacrte akta o promeni Ustava i ustavnog zakona. Odbor je 6. septembra utvrdio tekst ustavnih amandmana i ustavnog zakona za njihovo sprovođenje radi dostavljanja javnosti, i raspustio je Radnu grupu.
Nakon četiri javna slušanja, Odbor je 21. septembra korigovao tekstove i dostavio ih na ekspertizu Venecijanskoj komisiji. Nakon prispeća Mišljenja od 18. oktobra i ponovne korekcije tekstova u skladu sa pojedinim preporukama, Odbor je 26. oktobra utvrdio novu verziju navedenih tekstova radi pribavljanja ponovnog (hitnog) mišljenja Venecijanske komisije. U utvrđivanju korigovanog teksta nije učestvovala Radna grupa, budući da je raspuštena 20 dana ranije.
Preostalo je svega još nekoliko koraka. Odbor bi trebalo da, po prispeću novog mišljenja Venecijanske komisije, konačno utvrdi predlog akta o promeni Ustava i dostavi ga Narodnoj skupštini na razmatranje i usvajanje. Referendum bi trebalo da bude sproveden u roku ne dužem od 60 dana, nakon čega bi Narodna skupština trebalo da proglasi Akt o promeni Ustava i donese Zakon za sprovođenje promena Ustava.
Utvrđena rešenja unapređuju položaj sudstva u skladu sa obavezama iz AP 23
Planirana rešenja, u odnosu na rešenja iz važećeg Ustava, unapređuju položaj sudstva i u velikoj meri ispunjavaju obaveze preuzete AP 23. Od 11 članova Visokog saveta sudstva, koje je sve ranije birala Narodna skupština, šest će birati sudije, kao i do sada, a predsednika Vrhovnog suda sam savet. Međutim, suprotno cilju iz AP 23 da se obezbedi „nezavisnost pravosuđa od političkog uticaja, maksimalno ograničavajući uticaj zakonodavne i izvršne vlasti u postupku odabira, predlaganja, izbora, premeštaja i prestanka funkcije sudija, predsednika sudova”, Narodna skupština zadržala je ipak izbor četiri člana Visokog saveta sudstva iz reda istaknutih pravnika, koji će imati uticaj na pomenute procese.
Predloženim rešenjima ukida se tzv. probni trogodišnji mandat sudija, a izbor svih sudija i predsednika sudova iz Narodne skupštine „premešta” se u Visoki savet sudstva. Nezavisnost sudstva „pojačava“ se preciznijim propisivanjem garancije nepremestivosti, proširenjem imuniteta sudija za mišljenje dato u vezi s vršenjem sudijske funkcije, ponovnim propisivanjem razloga za razrešenje i garancijama da nakon izmena Ustava neće biti nikakvog prekida sudijske funkcije.
Visoki savet sudstva i dalje ima neparni broj članova (11) u kome većinu čine sudije (šest koje su izabrale njihove kolege i sedmi, predsednik Vrhovnog suda), s tim što u njegovom sastavu neće biti predstavnika izvršne vlasti niti neposrednih predstavnika zakonodavne vlasti (kao što je to dosad bio predsednik skupštinskog Odbora za pravosuđe). Četiri istaknuta pravnika koje bira Narodna skupština ne mogu biti članovi političkih stranaka.
Dobro je i što Ustav ne propisuje sudsku praksu kao izvor prava, jer bi to mogao biti neprihvatljiv način ugrožavanja sudijske nezavisnosti, a što je bilo jedno od rešenja koje je ranije zagovaralo Ministarstvo pravde. Dobro je i to što je za zakone ostavljeno propisivanje uslova za izbor sudija i njihova obuka i izostavljeno još jedno od ranijih rešenja Ministarstva pravde, inače nepostojeće u ustavima bilo koje funkcionalno-demokratske države, da se Ustavom uslovljava izbor sudija obukom završenom u Pravosudnoj akademiji. Reč je o relativno mladoj instituciji, čija se neophodna nezavisnost i kapaciteti još moraju jačati, a sve potrebne garancije nezavisnosti nikako ne bi mogle biti propisane Ustavom.
Trebalo je bolje urediti odnos tri grane vlasti, a sudskoj poveriti uređivanje sudskog sistema
Nesumnjivo je da ustavni tekst sadrži nomotehničke nedostatke, od kojih pojedini i nisu mogli biti otklonjeni s obzirom na to da su izmene Ustava ograničene samo na pojedine odredbe, kao i da je tekst mogao biti još bolji da je pisan u idealnim uslovima i bez žurbe. Mogao je biti bolje uređen, a nije, odnos tri grane vlasti, tako da se iz njihovog „proveravanja i ravnoteže“ izostavi sudska vlast. I dalje nije definisana sadržina sudske vlasti kako bi se zaustavilo njeno višegodišnje „osipanje” (kao što je to učinjeno poveravanjem zemljišne knjige katastru, izvršenja izvršiteljima, ostavinskog i uopšte, dela vanparničnog postupka, javnim beležnicima itd).
Da bi sudska vlast bila odgovornija za svoje funkcionisanje, trebalo bi joj poveriti da ona uređuje sudski sistem, da organizuje ne samo sudije već i sve zaposlene u sudstvu i da za to raspolaže budžetom, ili da na njega bar u znatnoj meri utiče. Međutim, to je još uvek moguće propisati zakonom, s obzirom na „otvorenu” nadležnost Visokog saveta sudstva.
Najozbiljniji nedostatak ovog teksta je to što zadržava petočlanu komisiju (sastavljenu od predsednika Narodne skupštine, Vrhovnog i Ustavnog suda, zaštitnika građana i Vrhovnog javnog tužioca) za izbor četiri člana Visokog saveta sudstva, kao mehanizam za deblokadu situacije da ih Narodna skupština ne izabere dvotrećinskom većinom.
Venecijanska komisija je i sama ukazala na problematičnost ovog rešenja, ali je svojim preporukama omogućila da ono ne bude napušteno. Naime, Venecijanska komisija sama rangira svoje preporuke, od rešenja koja se ne preporučuju, preko ključnih i ostalih preporuka, do rešenja koja bi važila samo u idealnim uslovima. Među ključnim su i preporuke da se razmotri sastav petočlane komisije, kao i da se Ustavom propišu dodatni kriterijumi za izbor istaknutih pravnika u savet.
Ustav nije čarobni štapić - treba unaprediti i pravosudne zakone i praksu
Građani s pravom očekuju da dobiju pravičnu, predvidivu i razumno brzu zaštitu svojih prava pred sudom. To nije moguće ako Ustav ne garantuje položaj sudstva kao jedne od tri ravnopravne grane državne vlasti. Iako su sad pretpostavke za to stvorene, Ustav nije čarobni štapić. Najveći zadatak i izazov, posle promene Ustava, biće novi pravosudni zakoni, čije je donošenje planirano u roku od godinu dana od stupanja na snagu amandmana (čime je produžen za šest meseci rok iz revidiranog AP 23).
Naime, osim nezavisnosti, kako institucionalne, koja će izvesno biti unapređena ustavnim amandmanima, tako i stvarne, na čijem unapređenju, svojim ponašanjem, moraju svakodnevno da rade i političari, ali i same sudije, u funkcionisanju sudova u Srbiji postoje još tri osnovna problema. Reč je o manjkavoj obuci sudija, neravnomernom i preteranom opterećenju pojedinih sudija i sudova i neusaglašenom i nekvalitetnom zakonskom okviru. Iz tih problema proizlaze i svi ostali problemi pravosuđa (neažurnost, neujednačene sudske odluke i slično). Bilo bi veoma važno ako bi se od tog zaključka pošlo prilikom donošenja pravosudnih zakona.
Dakle, tek ako pravosudnim zakonima budu stvoreni uslovi za potpuniju nezavisnost sudija i sudova, za bolju obuku i pouzdaniji izbor stručnjaka od integriteta za sudije i njihovo ravnomernije i manje opterećenje, a zakoni budu kvalitetniji, popraviće se i efikasnost i usaglašenost i predvidivost i dostupnost sudskog sistema, a time i poverenje građana u sudije i sudove.