Prenosimo autorski tekst Nemanje Nenadića na temu Zakona o slobodnom pristupu informacijama. Tekst je originalno objavljan na sajtu Peščanik.net.
Foto: Slavica Miletić, Izvor: Peščanik.net
Sad je već izvesno da će Zakon o slobodnom pristupu informacijama, propis koji građanima, medijima i nevladinim organizacijama daje makar neke pretpostavke da kontrolišu organe vlasti koji postupaju u njihovo ime i barataju njihovim novcem, biti promenjen. Predlog je došao u Skupštinu i vreme je da sagledamo u čemu je zakon poboljšan, a gde vlast nije želela da Zakon popravi.
U maju sam na ovom mestu opisao istorijat promena Zakona, pokušaje da se on popravi i pokvari u prethodnih nekoliko godina i rad radne grupe Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu 2020/21.
Koalicija za slobodu pristupa informacijama je pre dve nedelje podsetila da su predlozi podneti tokom javne rasprave doprineli značajnim unapređenjima novog nacrta (iz jula 2021) ovog akta u odnosu na prethodne verzije, ali i na to da Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu nije objavilo razloge za neprihvatanje drugih predloga sa javne rasprave. Takođe, Koalicija još uvek čeka rešenja Poverenika po žalbama protiv ovog ministarstva zbog nepostupanja po zahtevima u vezi sa izradom Nacrta zakona.
Šta da radi Skupština?
Narodna Skupština, pred kojom će se uskoro naći još jedan važan akt, Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi, a koji je naišao na veoma oštre kritike, kako domaće javnosti, tako i Venecijanske komisije, ima priliku da ispravi istorijsku nepravdu nanetu prema više od 30 hiljada građana koji su još 22.7.2007. u formi građanske inicijative Skupštini predali predlog izmena i dopuna Zakona. Osnovni red bi bio da se ovaj predlog stavi na dnevni red pre rasprave o aktuelnom predlogu izmena i dopuna Zakona koji je stigao iz Vlade.
U malo verovatnom slučaju da ovaj predlog prihvate, narodni poslanici bi dobili priliku da se izjasne o jednoj od najvažnijih, a spornih odredaba Zakona, koju Vlada nije obuhvatila svojim predlogom. Reč je o normi koja Vladu Srbije (i sve njene službe), Skupštinu, Predsednika, Vrhovni sud, Ustavni sud i Republičkoj javnog tužioca izuzima iz nadležnosti Poverenika.
Imajući u vidu značaj ovog akta, ali i činjenicu da nije bilo drugih prilika za javno sučeljavanje mišljenja svih relevantnih institucija i korisnika ovog zakona, bilo bi jednako korisno da se u Skupštini pre rasprave organizuje javno slušanje.
Šta su radili Ministarstvo i Vlada?
Izmene Zakona nisu u celosti pripremljene u skladu sa obavezama iz revidiranog Akcionog plana za poglavlje 23 (tačka 2.2.5.1). Naime, bilo je planirano da se izmene vrše „na osnovu obavljene analize dosadašnje primene Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja“, a takva analiza 2020. i 2021. nije rađena. Takođe je jasno da izmene ne rešavaju sve probleme koji su vidljivi iz izveštaja koje svake godine o primeni ovog zakona podnosi Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti. Procedura definisana zakonima i Poslovnikom Vlade nije poštovana ni u pogledu sadržine izveštaja sa javne rasprave, jer ne sadrži osvrt na sve dostavljene predloge, niti razloge za njihovo odbijanje. Najzad, u samoj promociji rešenja iz novog zakona Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave tokom ove godine nije učestvovalo uopšte, već je jedini predstavnik države u svim debatama bio poverenik Milan Marinović.
S druge strane, i pored ovih krupnih i ničim opravdanih nedostataka vredi istaći da se na kraju ispostavilo da je spremnost za prihvatanje predloga koji su došli iz civilnog društva ipak bila veća nego kod mnogih drugih važnih propisa koji su doneti tokom poslednjih nekoliko godina. Tome su nesumnjivo doprineli i stavovi eksperata SIGMA koji su u mnogome bili podudarni sa stavovima građana, a možda i činjenica da se zakon menja u očekivanju novog izveštaja Evropske komisije.
Odredbe koje sužavaju ili proširuju obim prava na pristup informacijama
U predlogu Zakona ima normi koje sužavaju pravo na pristup informacijama, što će svakako otvoriti pitanje ustavnosti takvih promena, a sve u vezi sa članovima 20. st. 2. i 51. st. 2. Ustava Republike Srbije („dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može se smanjivati“, „Svako ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom“).
Najveća smetnja te vrste je ipak uklonjena. Reč je o promeni u članu 9, koja se odnosila na postupanje u slučaju tajnih podataka, gde se više ne predviđa brisanje dela norme, što je moglo biti protumačeno kao stvaranje apsolutnog izuzetka. Pored toga, sada se u uvodnom delu člana 9. koristi nešto primereniji izraz „organ vlasti može tražiocu uskratiti pristup informacijama“, umesto ranijeg „neće tražiocu omogućiti“.
Međutim, član 9. je i dalje sporan iz drugih razloga. Umesto ranijih 5 osnova za ograničenje prava, sada će ih biti 7. Potpuno novi osnovi ograničenja tiču se zaštite prava intelektualne ili industrijske svojine, ugrožavanja zaštite umetničkih, kulturnih i prirodnih dobara, ugrožavanja životne sredinu ili retkih biljnih i životinjskih vrsta. Potreba za propisivanjem novih osnova u oblasti životne sredine se obrazlaže potpisanim međunarodnim konvencijama, a kada je reč o intelektualnoj svojini i kulturnim dobrima obrazloženje ne sadrži dovoljno informacija za procenu opravdanosti („jer je praksa pokazala da se zahtevi često odnose na situacije u kojima bi pristupom informacija, na način da se tražiocu dostavi kopija dokumenta, ova prava, odnosno dobra mogla biti ugrožena“).
Postojeći osnovi ograničenja su takođe prošireni ili precizirani. Neka od tih preciziranja su pozitivna (da se informacije u vezi sa postupcima štite samo dok su postupci u toku, da se štite ekonomski interesi Republike Srbije, a ne bilo čiji). Kod drugih je opravdanost upitna, jer su osetljive informacije i do sada mogle da se štite po drugom osnovu (kroz određivanje adekvatne tajnosti podataka), što je, na primer, slučaj sa informacijama o arbitražnim sporovima, a pogotovo sa mogućim „ugrožavanjem sprovođenja monetarne, devizne i fiskalne politike, finansijske stabilnosti, upravljanja deviznim rezervama, nadzora nad finansijskim institucijama ili izdavanja novčanica i kovanog novaca“.
Nasuprot ovim potencijalno štetnim promenama, veoma je dobro to što se u predlogu zakona nakon kritika ipak nije našla ona koja je figurirala u Nacrtu: uskraćivanje informacija po osnovu „povrede jednakog položaja društava kapitala koja posluju na tržištu“.
Druga odredba koja smanjuje obim prava na pristup informacijama jeste uvođenje Narodne banke Srbije na spisak organa vlasti protiv kojih nije moguće izjaviti žalbu Povereniku već samo povesti upravni spor, tako da će sada takvih organa biti 7 umesto dosadašnjih 6. Zaštita prava u upravnom sporu se pokazala u proteklih 16 godina kao daleko slabija u odnosu na onu koja se ostvaruje u postupku po žalbi. Iako se i na rešenja Poverenika čeka dugo, tu su rokovi makar propisani (do sada 30, a na osnovu Predloga 60 dana, što je takođe neprihvatljivo iz principijelnih razloga iako je rok bliži realnom od aktuelnog), što nije slučaj u upravnom sporu. Pored toga, kada organ vlasti naprosto ignoriše zahtev (što je najčešći vid uskraćivanja prava), radi pokretanja upravnog spora tražilac mora da zahtev ponovi i ostavi organu dodatnih 7 dana za odgovor, a žalbu može da podnese čim prođe 15 dana od dostavljanja (prvog) zahteva. Uključivanje NBS na spisak onih koji su zaštićeni od žalbi staviće tražioce informacija u znatno nepovoljniji položaj od sadašnjeg.
Treća štetna promena ove vrste, ali ipak sa nešto manjim posledicama odnosi se na eksplicitno isključivanje crkava i verskih zajednica iz kruga organa vlasti, čak i kada su pretežno finansirani iz budžeta. U praksi ova promene neće dovesti do promena, jer ni do sada nije moguće egzaktno utvrditi da li je neka verska zajednica pretežno finansirana iz javnih izvora, budući da ovi subjekti nemaju dužnost da podnose završne račune o svom poslovanju. S druge strane, dok je Nacrt predviđao da se po sličnom principu isključe političke stranke koje su pretežno finansirane iz budžeta, on je u Predlogu brisan.
Uopšte uzev, najvažnije pozitivne promene koje donosi Zakon odnose se na proširenje kruga organa vlasti. Od početka pisanja zakona postoji saglasnost da na tom spisku treba da se nađu i fizička lica sa javnim ovlašćenjima, poput javnih beležnika i javnih izvršitelja, kao i privatni privredni subjekti koji pružaju komunalne usluge, u meri u kojoj se informacije odnose na obavljanje tih poslova. Veoma je bitno to što predlog zakona nedvosmisleno obuhvata (za razliku od ranijih nacrta) sve firme čiji je država, pokrajina ili lokalna samouprava (u zbiru) natpolovični vlasnik ali i njihove „ćerke-firme“ i „unuke-firme“ (npr. firma koju osnuje preduzeće koje je osnovao EPS).
Od drugih stvari, primetno je da su poboljšana pravila u vezi sa podnošenjem godišnjih izveštaja Povereniku, kao i to da je Poverenik dobio pravo „pristupa“ (umesto dosadašnjeg „uvida“) u sve „nosače informacija“ na koje se primenjuje ovaj zakon.
Poverenik je dobio mogućnost i da obrazuje područne kancelarije, što može imati većeg praktičnog značaja kod primene Zakona o zaštiti podataka o ličnosti nego Zakona o slobodnom pristupu informacijama, budući da su ovde, nažalost, inspekcijska ovlašćenja ostala u rukama Ministarstva.
Nema više „zloupotrebe prava“
Najvažnije poboljšanje Predloga se tiče potpunog ukidanja mogućnosti da se pravo na pristup informaciji uskrati zbog navodne „zloupotrebe prava“. Već u Nacrtu je sam koncept „zloupotrebe“ bio napušten, ali je umesto njega (u član 13) bio unet novi osnov ograničenja, koji se odnosi na slučajeve kada bi „postupanje organa vlasti po zahtevu podrazumevalo prekomeran utrošak vremena ili sredstava, nesrazmeran u odnosu na interes javnosti da zna, a koje bi onemogućilo ili u velikoj meri otežalo redovan rad organa vlasti“. Za uskraćivanje informacija po tom osnovu nisu bili propisani jasni kriterijumi, pa bi tako bilo moguće da pristup informacijama uskraćuju čak i oni organi koji su sami sebe doveli u situaciju da im je postupanje po zahtevima otežano, na primer, zato što nisu izrađivali dokumente u otvorenom formatu, što im je inače obaveza na osnovu Zakona o elektronskoj upravi. U Predlogu zakona se ovaj član briše u celosti.
Nova pravila za tajne podatke
Predlog zakona (kao i letošnji Nacrt) donosi bitnu promenu kada je reč o postupanju sa tajnim podacima, koji su predmet zahteva za pristup informacijama. Odgovornost za njihovo (potpuno ili delimično) obelodanjivanje prenosi se na onaj organ koji je odredio tajnost (umesto organa koji samo poseduje takav podatak). To rešenje jeste logično i za očekivati je da će u nekim situacijama predstavljati izlaz iz začaranog kruga u kojem se kreću tražioci informacija, koji sa pravom očekuju da se tajnost preispita, i službenici, koji nisu ovlašćeni da to učine, pa odbijaju zahteve bez adekvatnog obrazloženja. Prvi poverenik, Rodoljub Šabić, je kroz veliki broj značajnih slučajeva uspostavio praksu ove institucije, nalažući da se pristup informaciji ipak omogući iako je bila proglašena tajnost. Takve odluke Poverenika inače predstavljaju zakonski osnov za skidanje oznake tajnosti. Međutim, do informacija se dolazilo kasno, jer organi vlasti nisu vršili preispitivanje tajnosti odmah po dobijanju zahteva, ili to nisu činili uopšte, već su odluku prepuštali Povereniku. Novo zakonsko rešenje će svakako ubrzati postupak.
Međutim, u izgledu je drugi problem. Kada je tajnost dokumenta utvrdila Vlada Srbije, bez obzira na to što je zahtev prvobitno podnet npr. nekom ministarstvu, neće biti mogućnosti da Poverenik u postupku po žalbi naloži obelodanjivanje dokumenta (jer žalba protiv odluka Vlade nije dopuštena), već to može učiniti samo Upravni sud. Kao što je već pomenuto, postupci pred Upravnim sudom traju godinama.
Izvršenje Poverenikovih rešenja
Izvršenje Poverenikovih rešenja je u praksi najveći problem za ostvarivanje prava. Problemi se javljaju na dva nivoa. Prvi je nefunkcionisanje mehanizma za izvršenje nenovčanih obaveza putem administrativne prinude. Drugi je to što Vlada Srbije, koja bi prema slovu Zakona trebalo da obezbedi izvršenje rešenja Poverenika kada drugi mehanizmi ne uspeju, to nikada nije uradila.
Prvi problem se sada (delimično) rešava i to na bolji način nego što je bilo predviđeno Nacrtom. Predviđeno je da se u Zakon o slobodnom pristupu informacijama unesu rešenja koja su drugačija od onih iz Zakona o opštem upravnom postupku, kroz sistem izricanja novčanih kazni dok po rešenju ne bude postupljeno. Sličan sistem je postojao do pre nekoliko godina i pokazao je brojne nedostatke. Najveća nelogičnost je bila ta što je kazne (koje se slivaju u budžet) plaćao državni organ koji se takođe (uglavnom) finansira iz budžeta. Zbog toga je u najmanju ruku bilo neophodno propisati obavezu da se nakon što organ plati takvu kaznu obavezno pokrene postupak u kojem će ona biti naplaćena od neposrednog krivca - rukovodioca tog organa.
Dok je u nacrtu bilo predviđeno da se takve kazne izriču do dostizanja određenog maksimalnog iznosa (npr. 200 ili 500 hiljada), u predlogu zakona tog ograničenja više nema, pa se kazna (od 20 do 100 hiljada dinara) može izricati neograničeni broj puta, sve do ispunjenja obaveze.
Problem nepostupanja Vlade tiče se ne samo odsustva volje, već i navodnog nepostojanja zakonskih mehanizama da Vlada obezbedi da informacije konačno dopru do javnosti kada je to naložio Poverenik, a organ ne postupi ni nakon izrečenih novčanih kazni. Rešenje se samo po sebi nameće - ako način postupanja Vlade nije propisan, onda Vlada sama treba da ga uredi Poslovnikom ili da se mehanizam propiše u ovom zakonu (što nije učinjeno).
Izbor i razrešenje Poverenika
Civilno društvo je bilo veoma aktivno u postupku kada je biran aktuelni Poverenik, predlažući konkretna rešenja za unapređenje tog procesa. Do kandidata za Poverenika se trenutno može doći jedino na predlog narodnih poslanika skupštinskom Odboru za informisanje, a takva rešenja su bila i u Nacrtu. Predlog Zakona donosi poboljšanje, čiji će krajnji efekti ipak biti limitirani. Predlog za izbor Poverenika će i dalje davati skupštinski odbor (za pravosuđe i državnu upravu), ali će tome prethoditi javni poziv svim zainteresovanim licima da se prijave. Imena kandidata i njihove biografije će se objavljivati. Ipak, nakon toga, poslaničke grupe su te koje biraju koga će sa liste da predlože skupštinskom odboru i samo sa tim kandidatima se vrši javni razgovor na kojem mogu da iznesu svoje stavove o ulozi i načinu ostvarivanja dužnosti Poverenika. Drugim rečima, građani će moći da zaključe nakon predstavljanja koji od pozvanih kandidata je bio najbolji, ali neće imati priliku da čuju da li je neki od nepozvanih kandidata bio bolji.
Znatno bolje bi bilo da je predviđen izbor na osnovu prethodno sprovedenog konkursa. Takva procedura već postoji kada je reč o predsedniku i članovima Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, a od nedavno i za izbor direktora Agencije za sprečavanje korupcije. Pored toga, iskustvo sa izborom drugih čelnika nezavisnih državnih organa pokazuje da nije dovoljno propisati da poverenik ne može da bude član političke stranke, kao što stoji u zakonu.
Poverenik se trenutno može razrešiti, između ostalog, i zbog toga što po oceni narodnih poslanika „nestručno i nesavesno“ obavlja svoju funkciju. Na stranu činjenica da mnogi narodni poslanici nemaju dovoljno znanja da utvrde da li je poverenik radio stručno - opasno je to što ovakva ocena podleže arbitrernom odlučivanju. Rešenje bi moglo biti u preciziranju razloga - na primer, da se nestručnost može utvrđivati samo na osnovu odluka nekog drugog državnog organa (na primer, suda koji zbog grube povrede zakona poništi veliki broj Poverenikovih rešenja). U predlogu zakona u ovom delu nije bilo poboljšanja.
Mandat poverenika je inače produžen na 8 godina (sa sadašnjih 7), ali bez mogućnosti biranja po drugi put.
Mišljenja o propisima
Imajući u vidu da Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja ima primat u odnosu na odredbe drugih propisa u ovoj oblasti, ali i činjenicu da se norme drugih propisa u praksi ipak koriste za ograničavanje ovog prava, neophodno je da Poverenik dobije pravo i obavezu da daje mišljenja o nacrtima i predlozima drugih akata, a drugi organi obavezu da mu te nacrte i predloge dostavljaju na mišljenje. Konkretni primeri ograničavanja prava na pristup informacijama kroz odredbe drugog zakona objavljeni su u posebnoj analizi. Poverenik će izričito dobiti ovo pravo kada je reč o nacrtima zakona, predlozima drugih propisa i predlozima dokumenata javnih politika (npr. strategije, akcioni planovi). Treba reći da nepostojanje ovog pravila ni do sada nije bila prepreka da se Poverenik oglašava povodom brojnih propisa koje su pripremala ministarstva i drugi organi.
Propuštena je prilika da se ova korisna novina upotpuni uspostavljanjem zakonske obaveze organa da Poverenika obaveste o izradi takvih akata i da zatraže mišljenje pre nego što nacrt/predlog upute u dalju proceduru.
U istom članu je precizirano ovlašćenje Poverenika da pokreće postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti zakona i drugih opštih akata, tako što se to pravo vezuje za „akte kojima se uređuju pitanja od značaja za ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja“. Iako je preciziranje na izgled logično, ono je u stvari štetno, pa čak i neustavno. Naime, svi državni organi, na osnovu člana 168. st. 1. Ustava imaju pravo da pokreću ove postupke, bez ograničenja u pogledu toga o kojem propisu je reč. Uvođenje ove novine bi otvorilo mogućnost da Ustavni sud odbaci predlog Poverenika kao „nedopušten“, ako oceni da se osporenim aktom ne uređuju pitanja od značaja za ostvarivanje prava na pristup informacijama, a bez razmatranja suštine problema na koji Poverenik ukazuje.
Informatori o radu
Već od prvih nacrta, jedno od glavnih poboljšanja zakonskog teksta odnosi se na informatore o radu, dokumente u kojima organi vlasti moraju da objave bitne podatke i pre nego što ih iko zatraži zahtevom. Ta obaveza će se proširiti na lokalna javna preduzeća i javne ustanove. Takođe je odavno planirano unapređenje oblika u kojem se informatori objavljuju (jedinstveni informacioni sistem koji vodi i održava Poverenik). Ovo rešenje će pomoći da se smanji broj grešaka u strukturi i načinu objavljivanja, a ostaje tek da se vidi hoće li doprineti i sadržajnosti.
Krupnu novinu, koja se po prvi put javila u nedavno objavljenom Predlogu Zakona, predstavlja to što su, na osnovu komentara eksperata SIGMA, dodate nove vrste informacija koje će morati da se objavljuju na ovaj način. Između ostalog, to su podaci o održanim sednicama kolegijalnih organa, navođenje izveštaja koje je doneo organ, spisak zaključenih ugovora o nabavkama sa rokom trajanja, podataka o izvršenim inspekcijama i revizijama poslovanja organa. Treba ipak istaći, da je obaveza objavljivanja većine ovde navedenih informacija postojala i do sada, samo što nije bila izričito navedena u Zakonu, već samo u opsežnom Uputstvu za izradu i objavljivanje informatora o radu koje je doneo Poverenik.
Za pohvalu je i to što je u predlogu Zakona proaktivno objavljivanje informacija ušlo i u uvodne odredbe: „U svrhu omogućavanja ostvarenja interesa javnosti da zna, svi organi javne vlasti treba da javno objavljuju i time javnosti učine dostupnim sve informacije o svom radu koje se, u skladu sa odredbama ovog zakona, smatraju informacijama od javnog značaja“.
Ovlašćena lica
Kada je reč o obavezama organa vlasti i određivanju ovlašćenih lica za postupanje po zahtevima, izmene zakona će doneti neke pozitivne promene (npr. preciziranje mogućnosti da više organa lokalne samouprave ili više javnih beležnika odredi jedno ovlašćeno lice, preciziranje dužnosti za obuku drugih zaposlenih). Takođe je značajno to što se predviđa obaveza pružanja podrške ovlašćenom licu unutar institucije. Još bolje bi bilo da je prihvaćen predlog da organ koji ima veći broj zaposlenih obavezno donese akt kojim će urediti postupanje u okviru ovog zakona, jer se to u praksi pokazalo kao korisno.
Prekršaji
Pitanje odgovornosti za učinjene prekršaje je u predlogu zakona rešeno na nešto drugačiji način nego do sada. U nekim slučajevima neće postojati odgovornost rukovodioca organa, već samo službenik na kojeg su preneta ovlašćenja. Rukovodioci će ipak biti odgovorni za najteže oblike kršenja zakona - nepostupanje po rešenju Poverenika, propust da se izradi informator o radu, uskraćivanje mogućnosti Povereniku da izvrši uvid u dokumentaciju.
Uvedena je i nova kazna (prekršajni nalog) koji izriče Poverenik u slučaju ćutanja uprave, mera koju je najčešće promovisao aktuelni poverenik. Budući da direktno pogađa službenike koji postupaju po zahtevima, može se očekivati da će i ove ne tako velike kazne (15 hiljada dinara, ako se plati u roku od 7 dana) uticati na to da se smanji broj žalbi zbog toga što organi vlasti niti daju informacije, niti donose rešenje o odbijanju, što je ubedljivo najčešća situacija u praksi.
Kada je reč o prekršajnom gonjenju zbog nepostupanja organa u roku, predviđena je složenija procedura od dosadašnje. Tražilac informacije ne može da pokrene prekršajni postupak pre nego što se okonča postupak po žalbi ili pred upravnim sudom, ili makar, pre nego što od Poverenika ili Upravne inspekcije (u roku od 8 dana) ne dobije obaveštenje o tome da nema razloga za pokretanje postupka. Do sada su nezadovoljni tražioci imali mogućnost da pokrenu prekršajni postupak i kada uopšte ne ulože žalbu zbog uskraćivanja informacija. Ovo sužavanje prava se obrazlaže slučajevima zloupotreba - podnošenja velikog broja zahteva za pristup informacijama, pa zatim i pokretanja velikog broja prekršajnih postupaka radi naplate troškova. Ostaje otvoreno pitanje da li je zloupotrebe bilo moguće izbeći na neki drugi način.
Rok zastarevanja prekršaja je i dalje veoma kratak (godinu dana). Propuštena je prilika da se on produži, tako što bi uporedo sa ovim zakonom bio dopunjen i Zakon o prekršajima.
Drugi nerešeni problemi
Među predlozima civilnog društva koji nisu prihvaćeni nalaze se i sledeći:
U Srbiji već ima, a biće sve više slučajeva, da država nije većinski vlasnik preduzeća, ali da ta preduzeća raspolažu javnom imovinom velike vrednosti (npr. preduzeće „Beograd na vodi“ u kojem Srbija ima 1/3 vlasništva a koje je dobilo na korišćenje građevinsko zemljište višestruko veće vrednosti od uloga privatnog partnera), ili mogu stvoriti ogromnu štetu javnim resursima, tako što ne bi plaćali kredite za koje je država garantovala. Pored toga postoje i preduzeća gde je država vlasnik sa manje od 50% ali nad preduzećem ima efektivnu kontrolu. U svim takvim slučajevima bi omogućavanje prava na pristup informacijama bilo jednako opravdano kao i u slučajevima koji su već pokriveni u Zakonu - kada je država većinski vlasnik nekog preduzeća.
Odredba o zabrani diskriminacije novinara i javnih glasila (član 7) je ostala od 2004. mrtvo slovo na papiru, usled toga što nije dovoljno razrađena tako da pokrije modalitete diskriminacije koji su najčešće zastupljeni u praksi.
Slično tome, odredbe o osporavanju objavljene informacije od strane organa vlasti (član 11) nikada nisu primenjene, a mogle bi da bude korisna kada bi se dužnosti organa vlasti precizirale.
Preciziranje pravila za razdvajanje informacija iz dokumenta gde jedan deo podataka mora da se štiti olakšalo bi postupanje organima vlasti.
Iako je pravo na pristup informacijama u srpskom zakonu koncipirano tako da pripada svima bez ograničenja i pod jednakim uslovima, zahtev neće biti validan ukoliko nije navedeno ime i adresa tražioca. Bilo bi logično dozvoliti da se zahtevi upućuju i bez ovakve identifikacije, na primer sa e-maila koji ne sadrži lično ime pošiljaoca. Naime, organ vlasti će svakako informaciju dati ili je neće dati, bez obzira na to ko ju je tražio, pa samim tim nije bitno ni da zna ko je podnosilac zahteva.
Potrebno je da se preciziraju pravila u vezi sa određivanjem produženog roka za postupanje po zahtevu (do 40, umesto 15 dana), jer su u praksi sve češće zloupotrebe - organi vlasti produžavaju rok bez obrazlaganja navodno „opravdanih razloga“.
Potrebno je precizirati pravila o ostvarivanju uvida u dokumente, a pre svega minimalno vreme koje se mora omogućiti za ostvarivanje ovog prava.
Iako u praksi nije bilo mnogo problema te vrste, postoji potreba da se preciziraju pravila o naplati nužnih troškova štampanja i kopiranja dokumenata.
Zakon garantuje pristup informacijama koje su sadržane u dokumentu. Međutim, u sve većem broju slučajeva, tražiocima su potrebne informacije sadržane u bazama podataka. Kada organ vlasti, na osnovu postojećih parametara za pretragu može da stvori novi dokument, trebalo bi nedvosmisleno odrediti da je dužan to i da učini. To bi, na kraju krajeva, i samim organima vlasti bilo lakše da učine nego da dostavljaju stotine ili hiljade pojedinačnih dokumenata na osnovu kojih je kreirana baza podataka.
Jedan od sve češćih vidova uskraćivanja prava su tvrdnje da organ vlasti „ne poseduje“ dokument sa traženom informacijom. Sadašnja zakonska rešenja za takve slučajeve su se pokazala neefikasnim, a mogućnost posebnog pravnog leka nije predviđena. Zato je odredbe člana 19. i 20. Zakona potrebno promeniti, a pogotovo precizirati dužnosti i ovlašćenja Poverenika u pogledu provere istinitosti tvrdnje organa da ne poseduje informacije (u situacijama kada bi po prirodi stvari ili na osnovu zakonskih obaveza trebalo da ih poseduje).
Propuštena je prilika da se problem sa pristupom informacijama u posedu Vlade makar ublaži, time što bi se pojam „Vlade“ (protiv čijih rešenja nije dopuštena žalba) tumačio uže - tako da ne obuhvata sve njene sekretarijate, kancelarije i službe.
Kad je reč o upravnim sporovima, potrebno je nekoliko promena. Prvo, mora se, kao potpuno neprimerena, brisati obaveza tražioca da ponovo šalje zahtev pre nego što uopšte može da pokrene upravni spor. Dalje, potrebno je uvesti rokove za postupanje Upravnog suda. Ako Poverenik ima rok za postupanje po žalbi, a zadrži se u Zakonu koncept prema kojem se protiv nekih organa može samo pokrenuti upravni spor, onda bi u takvim predmetima takođe morao da postoji rok za odlučivanje, kako bi se obezbedila kakva-takva jednakost pravne zaštite.
Zakon prepoznaje dužnost organa da u situacijama naročite hitnosti (npr. zaštita života), po zahtevu postupe u roku od 48 sati i da neizostavno omoguće pristup takvim informacijama. Međutim, pravna zaštita u takvim slučajevima nije obezbeđena u sličnom roku, čime se ovo pravilo obesmišljava.
Dugogodišnja praksa primene Zakona je pokazala da Upravni inspektorat Ministarstva državne uprave ne vrši dovoljno efikasan nadzor nad primenom Zakona. S druge strane, Poverenik, koji je na izvoru informacija o brojnim propustima organa vlasti, paradoksalno, nema nadzorna i inspekcijska ovlašćenja. Zbog toga bi takva ovlašćenja trebalo da dobije, a već postoji presedan da se inspekcijske nadležnosti povere nekom drugom, a ne ministarstvu (upravo u slučaju nadležnosti Poverenika u oblasti zaštite podataka o ličnosti). Poverenik bi na osnovu Predloga dobio neka nova ovlašćenja, ali nadzor i dalje vrši Ministarstvo.
Jedan od mogućih načina da se obezbedi veća disciplina u postupanju po Poverenikovim rešenjima jeste i propisivanje krivičnog dela, a ne samo prekršaja, za one koji se o tu obavezu svesno i namerno ogluše.
Vlada nije iskoristila ovu priliku da predloži izmene i u drugim zakonima koji svojim nezgrapnim ili namerno lošim formulacijama ograničavaju pravo na pristup informacijama tako što pokušavaju da stvore neku vrstu apsolutnih izuzetaka ili kolizije zakonskih normi. Naravno, u takvim situacijama se ipak može primeniti Zakon o slobodnom pristupu informacijama kao akt koji je u svojoj oblasti nadređen drugim zakonima, ali bi ipak bilo bolje da kolizija nije stvorena. U tom smislu je najhitnije potrebno da se izmeni član 45. Zakona o zaštiti konkurencije, a treba razmotriti i izmene Zakona o tajnosti podataka.
Sad je već sasvim izvesno da će se uskoro menjati Ustav. Ove izmene će, međutim, biti vezane isključivo za pravosuđe, tako da je propuštena prilika da se u najviši pravni akt uvrste čvršće garancije prava na pristup informacijama. To treba učiniti na tri načina: a) da institucija Poverenika postane ustavna kategorija (kao što je, na primer, Zaštitnik građana) i da se u Ustavu propišu potpunija i doslednija rešenja kada je reč o položaju svih nezavisnih državnih organa; b) da se preciziralo aktuelno „pravo na obaveštenost“ tako da bolje odgovara suštini garancija za pristup informacijama o radu organa vlasti; c) da se u najvišem pravnom aktu postave garancije u pogledu javnosti svih ugovora koji se odnose na raspolaganje javnim sredstvima, budući da su mnogi podaci te vrste danas nedostupni usled toga što se poslovi ne ugovaraju na osnovu domaćih zakona već bilateralnih sporazuma koje Srbija zaključuje sa drugim državama, a koji imaju veću pravnu snagu od zakona (ali manju od Ustava).
Originalni tekst je dostupan na sajtu Peščanik.net.