Prenosimo autorski tekst Nemanje Nenadića na temu izmene Zakona o sprečavanju korupcije. Tekst je originalno objavljen na sajtu Peščanik.net.
Foto: Predrag Trokicić, Izvor: Peščanik.net
U Skupštini se ponovo menja Zakon o sprečavanju korupcije, a da nije bilo rasprave čak ni o onim izmenama koje su u njemu bitne, niti će je po svoj prilici biti pre usvajanja. Sve se to dešava u još jednom talasu urgentnog doterivanja pred izveštaj koji Srbija treba da pošalje GRECO, a u vezi sa obavezama koje je trebalo ispuniti još pre 5 godina.
Donošenje i prethodne izmene
Zakon o sprečavanju korupcije, iako usvojen krajem maja 2019, a počeo da se primenjuje od 1.9.2020, sada se menja već treći put. Glavni problem sa tim zakonom, kao što sam ovde već pisao, jeste to što je umesto suštinskog unapređenja, višegodišnja priprema tog akta rezultirala tek novom stilizacijom prethodnog Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije iz 2008. U nekim delovima je prethodni zakon čak i pokvaren: tako su podaci o izveštajima i imovini bivših funkcionera postali trajno nedostupni.
Prva izmena, koja se dogodila pre početka primene (21.12.2019), obavljena je u paketu šminkanja 4 zakona na osnovu dogovora sa prethodnog međustranačkog dijaloga. Jedina korist je bila uvođenje obaveze da Agencija tokom izborne kampanje u roku od 5 dana ispituje nedozvoljeno mešanje stranačke i javne funkcije, ali su svi tipični vidovi „funkcionerske kampanje“ ostali dopušteni.
Druga izmena je izvršena kroz autentično tumačenje Narodne skupštine iz februara 2020, koje je doneto po hitnom postupku, bez obrazloženja i uz kršenje procedure. Zahvaljujući intervencijama u poslednji čas je izbegnuto da posledice budu katastrofalne, a već se pokazalo da su ovim retroaktivnim izmenama neki javni funkcioneri izbegli krivičnu ili prekršajnu odgovornost.
Sadašnja treća izmena će biti detaljnije predstavljena u nastavku teksta, ali odmah treba najaviti i skorašnju četvrtu - u dokumentu novog dijaloga o izbornim uslovima od 18.9.2021. se izričito traži „unapređenje sistema borbe protiv zloupotrebe javnih funkcija i javnih resursa“ kroz izmene i dopune ovog zakona.
Zakon i GRECO
Ministarstvo pravde je početak primene Zakona propratilo objašnjenjem da je on usaglašen sa preporukama država za borbu protiv korupcije Saveta Evrope (GRECO) i da su njegovi osnovni ciljevi zaštita javnog interesa, smanjenje rizika od nastanka korupcije, jačanje integriteta i odgovornost organa javnih vlasti i javnih funkcionera. Godinu dana nakon sopstvene ocene o postignutoj „usaglašenosti“ sa preporukama GRECO, Ministarstvo pravde je pripremilo izmene i dopune istog zakona, koje su „neophodne radi potpunog usklađivanja sa preporukama GRECO“. O ovom rečitom demantiju ministarskog optimizma sam već pisao ovde.
Vlada je septembra 2021. zatražila usvajanje ovih izmena i dopuna po hitnom postupku, iako su konretni nedostaci poznati još od oktobra 2020. Narodna skupština je u plenumu ovo bez pogovora prihvatila, počevši raspravu 21.9.2021. Štaviše, poslanici su objedinili raspravu o izmenama ovog zakona sa izmenama Kodeksa narodnih poslanika, iako je jedina zajednička tačka dva akta to što se u oba slučaja radi o ispunjavanju (međusobno nepovezanih) preporuka GRECO.
Priprema izmena i dopuna
Javna rasprava o izmenama zakona iz avgusta 2021. nije bila sprovedena na način predviđen Poslovnikom Vlade, a rad na ovom zakonu nije bio predviđen ni godišnjim planom rada Vlade, pa je zainteresovanoj i široj javnosti postalo poznato da će se promene vršiti tek kada je predlog već došao u Skupštinu. Apel da se javna rasprava ponovi nije naišao na odziv. Članovi Odbora za pravosuđe su na jutarnjoj sednici 21.9.2021. demonstrirali nezadovoljstvo aktom, uskrativši mu podršku u načelu i ističući neadekvatnost pojedinih predloga. Međutim, upravo oni su propustili priliku da pre nego što zakon dođe pred plenum organizuju javno slušanje koje bi pomoglo da se nedoumice razjasne. Tokom prvog dana diskusije poslanici su listom podržavali promene, tako da je malo verovatno da će ova „pobuna“ uticati na konačno usvajanje.
Transparentnost Srbija, u ime koalicije prEUgovor, dala je predloge za poboljšanje Vladinog predloga izmena i dopuna zakona kroz 10 konkretnih amandmana. Obrazloženi predlozi ovih amandmana dostavljeni su poslaničkim grupama i radnim telima Narodne skupštine, Vladi Republike Srbije, Ministarstvu pravde, Republičkom sekretarijatu za zakonodavstvo i Agenciji za sprečavanje korupcije, a biće dostavljeni i GRECO.
Između ostalog, prihvatanje naših amandmana obezbedilo bi da budu jasnija pravila za obavljanje drugih poslova tokom javne funkcije i da preduzeća u vlasništvu funkcionera i članova njihovih porodica prijavljuju širi krug informacija o svom poslovanju. Naši amandmani takođe otklanjaju nedostatke Vladinog predloga kada je reč o situacijama kada bivši javni funkcioneri mogu da zasnuju radni odnos ili poslovnu saradnju sa privrednim subjektima. Kako bi se izbegle moguće zloupotrebe, predložili smo potpunija pravila o prijavljivanju gotovog novca u izveštajima o imovini javnih funkcionera. Na kraju, ukazali smo na probleme koji mogu nastati kod kažnjavanja prekršaja i predložili značajno unapređenu definiciju krivičnog dela „Neprijavljivanje imovine i prihoda“.
Šta se menja?
U Zakonu se menja definicija pojma „korupcije“ tako što se ona vezuje za sticanje (isključivo) nezakonite koristi. To zvuči logično kada se stvari posmatraju iz ugla krivičnog prava. Međutim, pošto ovde nije reč o krivičnopravnoj definiciji, već o zakonu koji uređuje prevenciju korupcije, ostaje da se vidi da li će posledica biti proglašavanje Agencije nenadležnom da ispituje bilo koji potencijalno koruptivni odnos, ukoliko je on uvijen u formu naizgled legalnog pravnog posla.
U Zakonu se vrše i neka preciziranja - na primer u pogledu stručnosti direktora, trajanju funkcije zamenika direktora i slično. Ima i izmena u pogledu obavljanja drugog posla za vreme javne funkcije, kao i u pogledu visine prekršaja, koje su manjeg značaja.
Funkcionerske firme
Jedna od krupnijih novina u Zakonu je uvođenje pravila prema kojem će firme u vlasništvu javnih funkcionera i članova njihove porodice (supružnici, maloletna deca koja žive u zajedničkom domaćinstvu) morati da prijavljuju sve postupke koji vode zaključenju ugovora sa organima vlasti. Takva obaveza sada postoji jedino za firme kod kojih je njihov udeo u vlasništvu preko 20%. Pored toga, podaci o takvim poslovima će postati javni (registar na sajtu Agencije).
Ova nesumnjivo korisna novina je ipak daleko od toga da rešava sve probleme. Ne samo zbog toga što će i dalje ostati van radara poslovanje koje imaju firme u vlasništvu funkcionerskih bliskih rođaka (na primer roditelji, braća, sestre, odrasla deca), već i zato što neki ugovori koji jednako mogu biti razlog za sumnju i provere nisu predmet zakona. Između ostalog, Transparentnost Srbija predlaže da „funkcionerske firme“ prijavljuju i poslove koje imaju sa privrednim subjektima koji su u privatnom vlasništvu, ali koji imaju koncesiju od države ili opštine, izvode radove za strane firme koje nisu izabrane na tenderu, već na osnovu međudržavnih sporazuma ili dobijaju značajne subvencije ili drugi vid državne pomoći.
Zapošljavanje bivših funkcionera
Izmene Zakona će drastično umanjiti ograničenja za zapošljavanje i drugo angažovanje bivših funkcionera. Trenutno su ta ograničenja postavljena preširoko. Na primer, svaki ministar bi morao da traži saglasnost za zapošljavanje u bilo kojem preduzeću koje posluje u oblasti rada ministarstva, a Agencija bi takvu saglasnost mogla da pruži ili da je uskrati na osnovu nedovoljno jasno postavljenih kriterijuma.
Međutim, nakon sadašnjih izmena će dužnost traženja saglasnosti biti svedena samo na slučaj da bivši funkcioner traži zaposlenje u firmi „sa kojom organ vlasti ima poslovni odnos“. To znači da će na primer bivši ministri morati da traže odobrenje tokom naredne dve godine od prestanka funkcije jedino za rad u firmi koja i dalje ima aktivan ugovor sa njihovim ministarstvom, ali ne i u slučaju da je taj ugovor već realizovan za vreme njihovog mandata. S druge strane, oni će, nakon ovih izmena Zakona, moći da bez ikakvih ograničenja rade u preduzećima kojima su na primer izdavali dozvole ili u kojima su sprovodili inspekcijsku kontrolu (ili su ih godinama izostavljali sa spiska onih preduzeća u kojima treba sprovesti takvu kontrolu).
Pored toga, odredba je formulisana tako da i dalje pojedine bitne funkcionere izostavlja iz obaveze traženja takve saglasnosti, a među njima je najmarkatniji primer predsednika Republike.
Funkcionerski keš
Najvažnija novina u Zakonu jeste uvođenje izričite obaveze da javni funkcioneri prijavljuju „gotov novac, digitalnu imovinu i dragocenosti, kao i drugu pokretnu imovinu čija vrednost prelazi 5.000 evra u dinarskoj protivvrednosti prema srednjem kursu Narodne banke Srbije“.
Da bi kontrola izveštaja o imovini i prihodima mogla da bude sveobuhvatna, nesumnjivo je potrebno da takva bude i dužnost prijavljivanja imovine i prihoda javnih funkcionera i članova njihovih porodica. Rizik od situacije u kojoj prijavljivanje gotovog novca nije obavezno leži u tome što bi funkcioner koji naknadno stekne imovinu veće vrednosti (što je i do sada moralo da se prijavljuje) mogao da tvrdi da je već posedovao gotovinu kojom je finansirana ta kupovina (a čije postojanje nije imao obavezu da prijavi). S druge strane, i prijavljivanje gotovine bez ikakvih provera nosi sa sobom rizike. Tako bi funkcioner koji anticipira svoje buduće nezakonite prihode mogao da na početku mandata prijavi kako već poseduje gotovinu koju još uvek nema.
Zato je neophodno da uvođenje ove obaveze bude praćeno dužnošću da se dostave i podaci o zakonitosti sticanja gotovog novca, čega u aktuelnom predlogu dopuna Zakona nema. U tom pogledu nije od velike koristi ni Zakon o utvrđivanju porekla imovine i posebnom porezu, koji je od nedavno na snazi, jer on ne predviđa da će prioritet u proverama Poreske uprave imati aktuelni ili bivši nosioci javnih funkcija.
Krivično delo
Izmene donose i novu definiciju krivičnog dela „Neprijavljivanje imovine i prihoda ili davanje lažnih podataka o imovini i prihodima“. Unapređenje se odnosi na to što se potencijalno može goniti i davanje lažnih podataka o prihodima, a ne samo o imovini funkcionera. Međutim, ostaće svi drugi nedostaci koji su brojni. Tako i dalje neće postojati pravni osnov da se krivično gone osobe koje lažiraju svoje izveštaje po prestanku javne funkcije, što je apsurdno. Namera koju bi javni tužioci trebalo da dokažu nije adekvatno definisana, što će ostati dodatni razlog (ili izgovor) za veoma retko gonjenje ovog krivičnog dela. Najzad, i dalje neće biti mogućnosti krivičnog gonjenja u slučaju da se u izveštaju lažiraju pojedini drugi bitni podaci - na primer informacija o tome kome funkcioner duguje novac, skrivanje podataka o imovini zaključivanjem fiktivnih pravnih poslova i slično.
Zaključak
Imajući sve to u vidu, Srbija će možda dobiti neki plus više u sledećoj oceni GRECO, ali svakako neće rešiti neke od ključnih problema u vezi sa Zakonom o sprečavanju korupcije, čak ni one koji se tiču odredaba kojima se GRECO izričito bavio u svom izveštaju.
Originalni tekst je dostupan na sajtu Peščanik.net.