Odlazeća 2018. jasno je pokazala povezanost politike proširenja Evropske unije sa širim političkim procesima unutar i oko nje, suočavajući zemlje Zapadnog Balkana sa dodatnim preprekama i čineći proces proširenja složenijim.
Izgubljeno vreme
Višegodišnje debate o reformama Evropske unije, potaknute ekonomskim problemima i spoljnim bezbednosnim izazovima, dobile su jači podsticaj izborom Emanuela Makrona za predsednika Francuske na proleće 2017. godine, viđenog kao velikog pobornika snažne EU naspram izazova „populizma“.
Njegov govor na Sorboni iz septembra iste godine doneo je jasnije naznake želja i mogućnosti adaptacije Unije na nove okolnosti. No, paralelno s tim, u Nemačkoj se posle nekoliko meseci post-izbornih pregovora na vlast vratila „velika koalicija“ demohiršćana Angele Merkel i socijaldemokrata, uz slabljenje obe partije i uopšte slabiji mandat Merkelove za poseban angažman u tradicionalno shvaćenom francusko-nemačkom „motoru“ Unije.
Makronovi predlozi o uspostavljanju ministra finansija evrozone i povezanog paketa mera su, diskretno mada jasno, odbačeni iz Berlina tokom proleća ove godine. Francuske ideje o dubljem povezivanju odbrambenih kapaciteta, poput Evropske intervencionističke inicijative, takođe su naišle na hladan prijem u Berlinu, koji ih smatra isuviše „francuskim“ a nedovoljno „evropskim“. Neizglednost francusko-nemačkog dogovora je posebno problematična ako se imaju u vidu druge teme kojima je EU trenutno okupirana. Od te dve zemlje se tradicionalno očekuje politički signal za dalje reformske korake, a on za sada izostaje.
Kampanja za evropske parlamentarne izbore narednog maja je već počela i sve političke grupacije definišu svoje strategije i personalna rešenja za tzv. špicenkandidate, nosioce lista od koji nosilac liste sa relativnom većinom ima najviše izgleda da postane novi predsednik Evropske komisije. Ankete pokazuju da će grupacija narodnih, tradicionalnih desnih stranaka (European People's Party - EPP), verovatno uzeti pojedinačno najviše glasova. Otud nosilac njihove liste, Manfred Veber iz nemačkog CSU i bliski saveznik Angele Merkel, ima najviše šanse da nasledi Žan-Klod Junkera. To bi bio i prvi put da neki Nemac postane predsednik Komisije još od Valtera Halštajna s kraja 1960-ih, što budi određene strahove od prevelike nemačke dominacije u EU. Takođe, imajući u vidu najavljenu političku penziju Angele Merkel i izbor njenog protežea Anegret Kramp-Karenbauer za novu partijsku šeficu demohrišćana u Nemačkoj, Merkelova očigledno želi da osigura svoje nasleđe u dva pravca - evropskom i nemačkom.
Proces Bregzita ostaje kao aktivna tema i za početak naredne godine, jer još uvek nije jasno na koji će način, i da li će uopšte, Britanija napustiti Uniju marta 2019. godine. Neuspeh premijerke Tereze Mej da početkom decembra obezbedi parlamentarnu podršku za postignuti dogovor sa ostalim članicama o uslovima napuštanja unosi dodatnu nervozu u političke i poslovne krugove, a u samoj Britaniji produbljuje političku krizu.
Unutrašnji izazovi - Poljska, Mađarska, Italija
Na polju unutrašnjih odnosa u EU, problemi na relaciji zvaničnog Brisela sa Varšavom i Budimpeštom nastavili su da otkrivaju ranjivost demokratske tranzicije, a lekcija koja se iz njihovog primera da naučiti posebno je važna i za nas. Sukob vladajuće poljske stranke Pravo i pravda Leha Kačinjskog sa Briselom formalno je sveden na pitanje nezavisnosti sudstva. Poljske vlasti su učinile niz koraka kako bi izmenile sastav Vrhovnog suda i faktički ga potčinile izvršnoj vlasti, te je Venecijanska komisija Saveta Evrope stanje u poljskom sudstvu ocenila kao isto pa i gore od svog sovjetskog prethodnika. Stajući na stranu zahteva Evropske komisije, Evropski sud pravde je u decembru 2018. godine naložio Poljskoj da ukine odredbu o smanjivanju starosnog uslova za penzionisanje sudija, videvši u ovoj odredbi element za čistku sudija.
Dugogodišnji politički sukob mađarskog premijera Viktora Orbana sa nizom etabliranih političara u Evropi po čitavoj lepezi pitanja - kontrola medija, javni diskurs, odnos prema izbeglicama i manjinama, akademske slobode - formalizovan je glasanjem Evropskog parlamenta septembra 2018. za pokretanje procedure protiv Mađarske u smislu čl. 7 Lisabonskog sporazuma koji u konačnici može da znači gubitak prava glasa za državu članicu u institucijama EU. Ubedljiva većina glasova postignuta je zahvaljujući tome što je znatan deo Orbanovih partijskih saveznika unutar EPP glasao protiv njega, otvarajući još jednu liniju frakture političkih odnosa u EU. No, nema posebno izgleda da će se scenario po čl. 7 i ostvariti: Mađarska i Poljska će štititi jedna drugu jer je ključni uslov tog scenarija konsenzualno glasanje protiv jedne članice.
Poseban izazov za Uniju tokom 2018. predstavljalo je formiranje italijanske vlade od strane Pokreta pet zvezdica i Lige (bivše Severne lige), naizgled neprincipijelne koalicije, kojoj je zajednička jedino oštra kritika uspostavljenih evropskih ekonomskih politika, uz disonantne planove za dalje vođenje državne politike. Važan test za Uniju je italijanski predlog budžeta za 2019. koji nominalno krši mastrihtske kriterijume i fiskalni sporazum usled prevelikog planiranog deficita. Eho političkih rasprava o grčkom dugu iz 2015. godine se donekle i ovde može uočiti, mada se radi o trećoj po veličini ekonomiji evrozone što ima svoju težinu u razgovorima sa evroskeptičnom vladom u Rimu. Ishod ovog sukoba nam je još nepoznat, a posebno kako će teći mandat vlade spremnije da izaziva fiskalni i monetarni okvir evrozone kako bi odgovorila na ono što vidi kao opravdane zahteve italijanskih glasača, sukobljavajući tako nacionalnu demokratiju sa nadnacionalnim obavezama.
Politika proširenja kao žrtva
Imajući sve ovo u vidu, politika proširenja Unije nije bila visoko na agendi Brisela, još manje na agendi najuticajnijih država članica. Ipak, početak 2018. godine sa sobom je doneo formalni podsticaj proširenju Unije na Zapadni Balkan kroz novu strategiju Evropske komisije o „kredibilnim perspektivama proširenja“ za zemlje regiona. Ova strategija je važna pre svega zato što je donela niz inicijativa za podsticaj procesu ispunjavanja uslova za članstvo, pre svega jačanju vladavine prava, socio-ekonomskog razvoja, infrastrukturnog povezivanja, procesa digitalizacije i poboljšavanja međusobnih odnosa zemalja regiona. Neke ocene iz ovog dokumenta su naročito važne, a pre svega jasna ocena da države Zapadnog Balkana pokazuju elemente zarobljene države, jake veze između vlasti i organizovanog kriminala i preplitanje javnih i privatnih interesa. Ove ocene su krucijalno važne imajući na umu formalni značaj poglavlja 23 i 24 (za Srbiju i 35) za čitav proces pregovora, podsećajući nas da smo u tom smislu u kritičnom zaostatku.
Dva dodatna momenta iz novog pristupa EU važna su za smeštanje procesa proširenja u širi politički okvir Evropske unije. Prvi je to što je 2025. godina navedena kao tačka u kojoj se najranije može očekivati formalno članstvo jedne ili dve vodeće zemlje, Srbije i Crne Gore. Drugi je povezanost te godine sa očekivanim unutrašnjim reformama Unije do 2025. godine, što proširenje sada čini zavisnim od tih reformi. Drugim rečima, bez unutrašnjih reformi teško da će biti i formalnog proširenja. Taj stav je u svom govoru pred Evropskim parlamentom u aprilu potvrdio i Emanuel Makron. On je izraz dublje krize same Unije i okrenutosti svojim unutrašnjim problemima, a pre svega je signal zemljama Zapadnog Balkana da ozbiljnije i temeljnije pristupe svojim neophodnim reformama, oslanjajući se više na svoje snage nego na raspoloženje Unije za proširenjem.
Politički zamah procesu proširenja očekivao se na Sofijskom samitu Evropske unije i Zapadnog Balkana u maju, te na Londonskom samitu Berlinskog procesa u julu. No, ne možemo reći da su ovi multilateralni sastanci u tom smislu bili posebno uspešni. Sofijski samit jeste okupio na jednom mestu šefove država i vlada skoro svih članica Unije (Španija je izostala iz protesta zbog formalnog učešća Kosova) i Zapadnog Balkana, i pružio mogućnost za direktne razgovore. Uz jaki naglasak na praktične elemente novog pristupa EU, na pobrojane inicijative i njihovo sprovođenje u praksi, iz zajedničke izjave je potpuno izostala reč „proširenje“. Londonski samit održan je u danima kada je britanski ministar spoljnih poslova Boris Džonson podneo ostavku zbog sukoba sa premijerkom Terezom Mej oko strategije za Bregzit, čime je umanjen i formalni nivo samita u sklopu Berlinskog procesa.
Na samitu EU u junu izostalo je davanje zelenog svetla Makedoniji i Albaniji za formalno otpočinjanje pregovora, što je odloženo, uz dodatne uslove, za 2019. Tri članice - Francuska, Holandija i Danska su bile protiv predloga Komisije. Pozitivan odjek Prespanskog sporazuma Makedonije i Grčke o pitanju imena države koji je malo pre tog samita postignut se tako suočio sa zidom zahteva za dodatnim reformama radi poboljšavanja rada javne uprave i funkcionisanja vladavine prava. Suočene sa ponašanjem Poljske i Mađarske, nije posebno začuđujuće da članice EU podižu visoko lestvicu za kandidate za članstvo na ovim temama; neuspesi Evropske unije na drugim poljima tako postaju dodatni teret za zemlje Zapadnog Balkana.
U svom govoru pred Evropskim parlamentom u septembru, Junker se osvrnuo na politiku proširenja kao istorijski uspešnu, opisujući Zapadni Balkan kao prostor na koji Evropska unija treba da nastavi da izvozi stabilnost uz upozorenje da bi drugi akteri mogli (pre)oblikovati taj prostor. Podržavajući, ipak, snažniji i zajednički pristup Unije politici proširenja na Zapadni Balkan, čini se da je štafeta već predata narednoj Komisiji. Tako će zemlje regiona morati da se izbore za političku vidljivost sa mnogo više energije nego do sada.
Milan Igrutinović
Centar za primenjene evropske studije