Tekst je sastavni deo Izveštaja koalicije prEUgovor o napretku Srbije u poglavljima 23 i 24 za period od maja do oktobra 2016. godine.

Došlo je do određenog unapređenja u pravnom okviru i primeni pravila o sukobu interesa, ali je to daleko od onoga što je potrebno i što je bilo planirano. Budući da Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije nije izmenjen, nije bilo pomaka u sprovođenju preporuke 2.2.3. (Unaprediti pravni i upravni okvir radi sprečavanja i borbe protiv sukoba interesa. Voditi računa o tome da se koncept dobro razume na svim nivoima), a jedina aktivnost koju je Ministarstvo pravde sprovelo i navelo u svom tromesečnom izveštaju[1]  je obuka iz „sprečavanja sukoba interesa u državnoj upravi“, sa devet učesnika. Prema preporuci EU, stalna obuka iz sukoba interesa treba da spreči tu pojavu i obezbedi razumevanje na svim nivoima opšteg sektora države i lokalne samouprave, uključujući javna preduzeća. Taj broj učesnika nije dovoljan da bi se razumeo kao strateški i organizovan pristup sprečavanju sukoba interesa, niti je poznato ko su bili ti učesnici.

Opšti strateški okvir za sprečavanje i rešavanje sukoba interesa čak je i pogoršan. Nameravano uvođenje sveobuhvatnih pravila o sukobu interesa za sve zaposlene u javnom sektoru (u Akcionom planu iz 2013. za Strategiju borbe protiv korupcije) izbrisano je iz Akcionog plana u 2016. godini, tako da se sadašnja odredba odnosi samo na državne službenike i službenike u pokrajini, gradovima i opštinama. Stoga nije poznato da li će sukob interesa zaposlenih u različitim javnim službama i javnim preduzećima biti uopšte uređen kao deo tih reformi.

Doneseno je nekoliko zakona koji mogu imati pozitivan ili negativan uti­caj na borbu protiv korupcije, a shodno i na borbu protiv sukoba interesa. Novi Zakon o opštem upravnom postupku, usvojen u februaru 2016[2], predviđa bolja pravila o rešavanju sukoba interesa i pojednostavljenu komunikaciju između državnih organa i građana, čime se smanjuju rizici korupcije[3]. Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i lokalnim samoupravama[4] uveo je pravila o sprečavanju sukoba interesa, poklonima i dodatnom zaposlenju i za taj deo državne uprave i uvažio je preporuke Agencije za borbu protiv korupcije, kao osnov za razrešenje državnih službenika na položaju.

Od 97 državnih institucija kojima je Agencija za borbu protiv korupcije poslala preporuke za razrešenje funkcionera, 54 je odgovorilo na zahtev iz Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja^[5] u okviru koga su novinari CINS-a pitali da li je funkcioner zaista razrešen. Od tih 54, razrešeno je samo 11 funkcionera (nešto iznad 20%). U 23 slučaja, funkcioneri jednostavno nisu razrešeni, dok ostatak slučajeva predstavlja kombinaciju situacije u kojoj o preporuci nije čak ni odlučivano, slučajeva funkcionera koji su sami podneli ostavke ili funkcionera koji su razrešeni nezavisno od preporuke Agencije. Preporuka za razrešenje predstavlja samo poslednju fazu postupka Agencije protiv funkcionera zbog različitih kršenja Zakona o Agenciji protiv korupcije^[6]. Najčešće se primenjuje kada funkcioneri zapošljavaju rođake, plaćaju usluge svojih kompanija novcem građana ili vrše nekoliko javnih dužnosti u isto vreme. Jedan od primera je skupština opštine Ćićevac koja je glasala protiv smene lokalnog direktora zdravstvene ustanove Zorana Milivojevića, koji je zaposlio svoja dva sina, a nije obavestio skupštinu o mogućem sukobu interesa. Opština Babušnica, s druge strane, platila je više od četiri miliona dinara (preko 32.000 evra) kompaniji Saše Stamenkovića, brata Srđana Stamenkovića, koji je bio raniji vlasnik kompanije, ali i predsednik opštine koji je - izdavao novčane naloge za potrošnju budžetskih sredstava, ne obavestivši o tome skupštinu opštine ili Agenciju. Iako je u novembru 2015 izdata preporuka za njegovo razrešenje, skupština o njoj tri puta nije donela odluku zato što u sva tri navrata nije bilo dovoljno predstavnika stranaka u Skupštini. Oni bi jednostavno napustili sednicu i vratili se nakon neuspešnog glasanja^[7].

Agencija za borbu protiv korupcije pokrenula je postupke protiv svakog petog od 250 poslanika u novoj Skupštini (nakon izbora u 2016)[8]. Od 51 obrađenog poslanika, većina je iz Srpske napredne stranke (SNS), 13 iz Socijalističke partije Srbije (SPS), devet iz Socijaldemokratske partije Srbije (SDP) i troje iz Demokratske stranke (DS). Agencija je pokrenula postupke protiv 43 poslanika zbog sumnje da nisu na vreme podneli izveštaj o imovini i prihodima ili da su sa namerom skrivali imovinu, dok četvoro nije prijavilo da su stupili na novu funkciju ili im je stara prestala. Ostali postupci su vođeni zbog sumnje da se funkcioneri nisu odrekli upravljanja u svojim privatnim firmama, za primanje poklona, neprenošenje upravljačkih prava na „treće lice“ i obavljanja direktorske funkcije u privatnoj firmi za vreme vršenja javne funkcije. U svim ovim slučajevima, koji su završili pred prekršajnim sudovima, izrečene kazne bile su na zakonskom minimumu ili ispod njega. Od 29 presuda, 14 funkcionera kažnjeno je sa 50.000 dinara (oko 400 evra), dok je u tri slučaja kazna iznosila 20.000 dinara (oko 160 evra). Funkcioneri su upozoreni četiri puta, a u osam slučajeva su razrešeni. Kako bi dobili podatke o broju poslanika koji ne poštuju zakon, novinari CINS-a prikupili su podatke o 1.500 funkcionera protiv kojih je Agencija pokrenula spor od vremena svog osnivanja, budući da takva arhiva ne postoji. CINS je objavio bazu podataka sa svim pravnim postupcima pokrenutim protiv funkcionera, kao i o pravnim posledicama[9].

Kad je reč o javnim nabavkama, potrebno je uneti određene izmene kako bi došlo do pomaka u borbi protiv sukoba interesa. Izgleda, međutim, da ta oblast nije valjano uređena i da su potrebne određene izmene relevantnih zakona. Naime, potrebno je uskladiti različite akte i njihove odredbe u ovoj oblasti. Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije i Zakon o javnim nabavkama treba da imaju istu definiciju sukoba interesa, kako bi se izbeglo pogrešno razumevanje i suprotna tumačenja tog pojma. Štaviše, ta nova definicija treba da obuhvati veći broj ljudi nego broj na koji se važeći zakon odnosi.

Dalje, potrebno je uspostaviti/ovlastiti određeni organ/odeljenje u okviru postojećeg organa koji bi se na efikasan i delotvoran način bavio sprečavanjem sukoba interesa u sistemu javnih nabavki. Pored toga, s obzirom na iznos novca koji korupcija „pojede“ u javnim nabavkama, zaista je neophodno povećati obim slučajeva u kojima bi se kontrolisalo moguće postojanje sukoba interesa, umesto ograničavanja broja slučajeva prijavama za zaštitu prava. Stoga je potrebno znatno ojačati kapacitet svih tela koja trenutno imaju nadležnosti u ovoj oblasti (naročito Agencije za borbu protiv korupcije) ili uvesti nove aktere koji bi imali odgovarajuća ovlašćenja i kapacitet za rad. Da bi se ostvario dodatni napredak u ovoj oblasti, takođe je potrebno organizovati dodatne obuke i osposobiti zaposlene u tim institucijama koji su ovlašćeni da se bore protiv sukoba interesa.

Kad je reč o sektoru bezbednosti, tj. policije, nije bilo pomaka u borbi protiv sukoba interesa. Novi Zakon o policiji, koji je usvojen u januaru 2016, doneo je određeni napredak u sprečavanju sukoba interesa, propisivanjem opštih načela nekompatibilnosti policijskih zadataka i aktivnosti kojima se komercijalizuju profesionalno policijsko znanje i veštine u slučajevima kada mogu uticati na profesionalnu autonomiju zaposlenih. Međutim, Zakon ne definiše konkretne aktivnosti koje mogu prouzrokovati sukob interesa ili uticati na autonomiju, što će biti utvrđeno podzakonskim aktima ministra. Kao ni jedan drugi podzakonski akt ključan za borbu protiv korupcije, ni taj akt ministar još uvek nije usvojio.

Takođe, jedna od ne­davno uvedenih antikorupcijskih mera u policiji je procena rizika od korupcije za zaposlene, što će vršiti Agencija za borbu protiv korupcije. To uključuje prepoznavanje rizika, registar rizika i plan za upravljanje tim rizicima. Budući da sukob interesa može biti jedan od tih rizika, može se razmotriti i korišćenje ovog mehanizma za smanjenje mogućnosti za sukob interesa u Mini­starstvu unutrašnjih poslova. Problemi se mogu pojaviti budući da će ministar dalje razrađivati tu odredbu. Takođe, dodatni podzakonski akti nisu doneti od objavljivanja poslednjeg izveštaja prEUgovor. Još uvek je potrebno da Ministarstvo definiše konkretne aktivnosti koje se mogu smatrati nekompatibilnima sa policijskim radom i kojima se komercijalizuje profesionalno policijsko znanje, pri čemu Agencija za borbu protiv korupcije treba da izradi i sprovede analizu rizika od korupcije za zaposlene u policiji.

Kad je reč o suzbijanju korupcije i organizovanog kriminala, došlo je do značajnih promena u rukovodstvu institucija koje se bave sprovođenjem zakona i sve te izmene su kontroverzne. Već je ukazano na kontroverznost imenovanja direktora policije i postupak odabira novog specijalnog tužioca za organizovani kriminal. Još jednom ističemo da je Državno veće tu­žilaca ostavilo suviše prostora za dalju intervenciju državnih institucija u postupku predlaganja kandidata za javne tužioce.

Preporuke:

• Precizirati ustavne odredbe o sukobu interesa i usaglasiti pravila o nespojivosti funkcija;
• Urediti sukob interesa zaposlenih u javnim službama (zdravstvo, obrazovanje, kultura) i javnim preduzećima;
• Unaprediti pravila o sprečavanju i rešavanju sukoba interesa putem izmena Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije i zakona koji uređuju rad javnih službenika na svim nivoima;
• Razviti posebna pravila o sukobu interesa u vezi sa vršenjem određenih funkcija ili obavljanjem pojedinih poslova, kada je to potrebno (npr. za narodne poslanike, policijske službenike);
• Usaglasiti definicije o sukobu interesa u Zakonu o Agenciji za borbu protiv korupcije i Zakonu o javnim nabavkama;
• Preneti sve nadležnosti prepoznavanja i utvrđivanja sukoba interesa na jedno telo, tj. na Agenciju za borbu protiv korupcije, ili podići nivo znanja i prakse različitih nadležnih tela kroz obuku koju organizuje Agencija;
• Objaviti više informacija o proaktivnoj primeni pravila o sprečavanju i rešavanju sukoba interesa.