Tekst je sastavni deo Izveštaja koalicije prEUgovor o napretku Srbije u poglavljima 23 i 24 za period od maja do oktobra 2016. godine.

Uopšte uzev, u oblasti borbe protiv korupcije zapaženi su određeni pomaci u periodu od septembra 2015. godine, ali su oni veoma daleko iza planova iz strateških akata i zvaničnog programa Vlade za 2014-2016. S druge strane, nastavljeni su negativni trendovi iz ranijeg perioda, naročito kad je reč o odnosu Vlade i Skupštine prema nezavisnim državnim organima i neprimenjivanju domaćih propisa o borbi protiv korupcije kod ugovora koji se zaključuju na osnovu međudržavnih sporazuma. Odsustvo političke volje i dalje je glavni faktor koji sprečava reforme i sprovođenje važećih propisa. Period od izbora koji su održani u aprilu 2016. godine do danas obeležio je izbor nove Vlade. Borba protiv korupcije nije bila u središtu izborne kampanje kao što je to bio slučaj ranije, a vodeće stranke glasačima nisu predstavile sveobuhvatan program. Nakon izbora su ostale ozbiljne sumnje u vezi sa nepravilnostima - kupovinom glasova, zloupotrebom položaja, falsifikovanjem dokumenata, kao i drugim neregularnostima u kampanji, ali javni tužilac to nije istražio[1]. Zloupotreba promotivnih javnih resursa od strane funkcionera bila je česta i ukazala je na ozbiljan propust u zakonodavstvu[2]. Ti slučajevi nisu ispitani čak ni kada je bilo razloga da se razmotri da li su i postojeći propisi prekršeni.

Pored izbora nove Vlade i ekspozea premijera, jedan od važnih događaja u borbi protiv korupcije u prethodnom periodu bilo je usvajanje (od strane Vlade u tehničkom mandatu) izmena Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije za 2013-2018. Pojedine mere izbrisane su iz Akcionog plana budući da je Vlada zaključila da su sprovedene, dok su druge prenete u Akcioni plan za Poglavlje 23. Zbog toga su izbrisane neke mere koje nisu sprovedene na valjan način, pri čemu je većina rokova (već probijenih) produžena. Promena utiče negativno i na praćenje primene onih mera koje postoje samo u Akcionom planu za Poglavlje 23. Trenutno je Agencija za borbu protiv korupcije zadužena za praćenje primene Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije. Prema nacrtu izmena Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, Agencija treba da proširi svoj nadzor na primenu Akcionog plana 23. Međutim, sa usvajanjem izmena ovog zakona kasni se skoro dve godine u odnosu na originalni plan. Prema Akcionom planu za Poglavlje 23, on treba da bude usvojen u trećem tromesečju 2016. godine, ali je do kraja tog perioda bio objavljen samo nacrt za javnu raspravu.

Iako je borba protiv korupcije istaknuta u aprilu 2014. godine kao jedan od prioriteta Vlade, malo toga je urađeno. Sam Program Vlade nije prepoznao sve glavne probleme i potrebne mere za borbu protiv korupcije.[3] Međutim, veći problem predstavlja činjenica da je taj plan samo delimično sproveden. Iako su pojedine jednokratne aktivnosti sprovedene, premda uz kašnjenje, ne postoji sistemska i održiva promena pristupa i postupanja tamo gde je to potrebno (kao što je obećanje da će biti organizovane javne rasprave u postupku izrade propisa).

Plan nove Vlade (koja je u skoro istom sastavu) predstavlja korak unazad. Borba protiv korupcije bila je poslednja na spisku deset prioriteta u novom ekspozeu premijera, a zapravo je u vezi s tim veoma malo rečeno. Premijer je čak tvrdio da „Srbija uspešno sprovodi Strategiju borbe protiv korupcije iz 2013“, iako precizni pokazatelji pokazuju suprotno. Kad je reč o sprečavanju korupcije, pozitivno je to što se program nove Vlade odnosi na pitanja koja spadaju u njenu nadležnost, kao što su primena i sprovođenje posebnih strategija i zakona, a ne na krivične istrage pojedinačnih slučajeva. Važnost izveštavanja o više slučajeva korupcije istaknut je u ekspozeu, ali nisu definisane mere koje treba da dovedu do ostvarenja tog cilja.

Više pažnje posvećeno je istrazi finansijskog kriminala i reorganizovanju javnih tužilaštava. Reč je o merama koje mogu imati pozitivne efekte u borbi protiv korupcije, naročito u slučajevima propusta zbog nedostatka znanja tužilaca, ali je opšti utisak taj da su one mogle biti i ranije primenjene (Strategija je usvojena u maju, a nacrt Zakona pojavio se u avgustu prošle godine).

Premijer je po ko zna koji put najavio usvajanje Zakona o ispitivanju porekla imovine. Međutim, kako je on to predstavio, ovaj zakon bi doveo do mogućnosti unakrsne provere imovine i prihoda, a taj pravni mehanizam, makar na papiru, postoji već 13 godina. Pomenuta je i podrška Agenciji za borbu protiv korupcije i usvajanje novog zakona.

Skupština još uvek nije raspravljala o zaključcima svojih odbora o godišnjim izveštajima nezavisnih tela za 2014. godinu (uključujući izveštaj Agencije o borbi protiv korupcije o sprovođenju Strategije) a Vlada nije nikad izvestila o primeni zaključka Skupštine o izveštajima za 2013. Izveštaji za 2015. razmatrani su na sednicama odbora krajem septembra 2016. Zbog pauze tokom izbora i obaveza u vezi sa konstituisanjem nove Skupštine, nije bilo zakonodavnih aktivnosti u drugoj polovini godine.

Kad je reč o donošenju propisa, glavni problem predstavlja nepostojanje rasprave o mogućim rizicima u vezi sa korupcijom i antikorupcijskim efektima propisa. Do toga dolazi usled kršenja pravila o javnoj raspravi i nepostojanja obaveze da se takvi rizici detaljno analiziraju, kao i zbog nedovoljne konzistentnosti pravnog sistema i sistema planiranja. Situacija se neznatno promenila na bolje pošto je Agencija za borbu protiv korupcije samoinicijativno dala komentare na takve rizike u nekoliko slučaja, te je tako podstakla u najmanju ruku skupštinsku i javnu raspravu pre usvajanja problematič­nih odredaba.

Još uvek nije realizovan veliki broj planiranih mera, naročito onih iz Akcionog plana za primenu Strategije za borbu protiv korupcije (2013-2018)[4]. Stoga, iako su istekli rokovi iz Akcionog plana, još uvek nije poboljšan Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije. Izrada Za­kona počela je u martu 2015. godine. Nakon početnih konflikata i opstrukcija (delimično na re­laciji Ministarstvo pravde - Agencija za borbu protiv korupcije), ostvaren je određeni napredak u okviru radne grupe, ali su ostala neslaganja o pojedinim pravnim konceptima. Nakon izbora u aprilu 2016, članovi Radne grupe nisu se čak ni sastali u punom sastavu. Međutim, premijer je najavio u ekspozeu da će  Zakon uskoro biti usvojen. Ministarstvo pravde objavilo je nacrt za javnu raspravu 1. oktobra 2016. Nije bilo čak ni pokušaja da se izmeni Zakon o finansiranju političkih aktivnosti, što je predviđeno Akcionim planom. Za Zakon o lobiranju, koji je takođe trebalo da bude usvojen, ni nacrt nije objavljen. Krivični zakonik takođe nije izmenjen, niti su izmenjeni različiti zakoni koji uređuju zakonodavni postupak i rad Vlade i Skupštine, npr. Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i nekoliko zakona u oblasti javnih finansija.

Retko se sastaje Koordinaciono telo Vlade za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije (2013-2018), uspostavljeno sa ciljem da poboljša ispunjavanje obaveza u borbi protiv korupcije. Nema dostupnih informacija u vezi sa efektima ovakve koordinacije. Štaviše, Ustavni sud najavio je u julu 2016. da će razmotriti inicijativu za ocenu ustavnosti Vladine Odluke o osnivanju Koordinacionog tela, na čijem je čelu premijer. U tom smislu postoji nekoliko spornih pitanja, uključujući i pokušaj Vlade da koordinira Skupštinom, sudstvom i nezavisnim telima, kao i neusaglašenost sa Strategijom borbe protiv korupcije i činjenicu da je premijer na čelu pomenutog tela.[5]

Skupština je takođe donela sistemski Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru, kao i izmene Zakona o sudijama, Zakona o javnim tužiocima, Zakona o Visokom savetu sudstva i Zakona o Državnom veću tužilaca. Poslednja dva zakona uvela su pretpostavku transparen­tnosti odluka Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca, tj. obavezu da obrazlože svoje odluke, da objave godišnje izveštaje i da održavaju javne sednice. Iako to predstavlja napredak u odnosu na ranije odredbe, još uvek ne postoji garancija transparentnosti budući da Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca mogu svojim poslovnicima predvideti neogra­ničen broj izuzetaka[6].

Jedna od najproblematičnijih oblasti u pogledu moguće korupcije je urbano planiranje i iz­gradnja. Iako je u toj oblasti došlo do izvesnih pomaka, u smislu lakšeg pribavljanja dozvola i drugih dokumenata, Zakon o legalizaciji objekata podstakao je sumnje u pogledu ustavnosti[7], povlašćenog tretmana građana i firmi koji su prekršili zakon, kao i na to da su krupni ekonomski interesi  potencijalno uticali na određene pravne odredbe[8].

Izmenjen je Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama. Nedostaci tog zakona - na koje je ukazala Agencija za borbu protiv korupcije^[9] u julu 2014. godine (ta inicijativa delimično je zasnovana na istraživanju organizacije Transparentnost Srbija o javno-privatnim partnerstvima u Srbiji)^[10] nisu uklonjeni. Iako su neke od izmena korisne, ostali su problemi kao što su nedovoljan nadzor nad javno-privat­nim partnerstvima, nejasan status Komisije za javno-privatno partnerstvo, diskreciona ovla­šćenja javnih partnera, nepostojanje rokova itd.

Novi Zakon o policiji, na snazi od februara 2016. godine, doneo je važna poboljšanja, kao što su obavezni interni poziv za zapošljavanje na visokim položajima u policijskim upravama, veća ovlašćenja Sektora unutrašnje kontrole (nadzor nad državnim službenicima u Ministarstvu), deponovanje imovin­skih karti i testovi integriteta za policijske službenike. Međutim, još uvek je moguć politički uti­caj ministra, naročito pri postavljanju službenika na operativne poslove i delegiranju poslova unutraš­nje kontrole. Pored toga, postoje tri kontrolne jedinice u okviru policije. Nove antikorupcijske odredbe nisu dovoljno razrađene i previše toga je ostavljeno da bude uređeno podzakonskim aktima[11].

Zakon o ulaganjima izazvao je dosta komentara i reakcija. Ministarstvo privrede nije želelo da pokrene javnu raspravu o konačnoj verziji nacrta, a javnost je tek posredno saznala (iz komen­tara Agencije za borbu protiv korupcije) za nameru da se ozbiljno ograniči pravo na pristup informacijama o ugovorima sa investitorima. To je naročito problematično budući da su takvi ugovori često sakriveni i mogu se dovesti u pitanje iz perspektive javnog interesa. Nakon jav­nih reakcija Poverenika za informacije, Agencije za borbu protiv korupcije, Transparentnosti Srbije i drugih, u skupštinskoj proceduri je uklonjena najproblematičnija odredba, ali su ostale brojne druge, koje su prošle „ispod radara“ javnosti usled ograničene mogućnosti reagovanja, usled čega je ostao prostor za diskreciono donošenje odluka i korupciju^[12]. Vlada Srbije i ministar privrede mogu da podzakonskim aktima definišu koja ulaganja mogu biti od „posebnog značaja“ i na koji način će privlačiti direktna ulaganja.

„Profesionalizacija upravljanja javnim preduzećima“ - jedan od glavnih ciljeva Vlade (2012-2016), još uvek nije sprovedena iako predstavlja zakonsku obavezu već tri godine. Pravni mehanizam izbora direktora i članova nadzornih odbora javnih preduzeća je manjkav. Međutim, čak se ni takav mehanizam ne sprovodi. Konkursi za izbor direktora okončani su u svega nekoliko jav­nih preduzeća čiji je osnivač Republika U većini drugih preduzeća, konkursi nisu okončani ni nakon tri godine, dok u nekim, konkursi nisu ni raspisivani (u slučajevima kada su visokopozicionirani partijski funk­cioneri direktori). Vlada i dalje drži većinu direktora u statusu vršilaca dužnosti. Umesto primene postojećih mehanizama snošenja odgovornosti, kvalitet rada direktora razmatra se na arbitraran način ili putem irelevantnih argumenata, od strane političara i medija. Većina reformi javnog sektora nije se odnosila na javna preduzeća. Umesto pune primene, do koje nije došlo zbog nepostojanja političke volje^[13], Zakon je izmenjen. Ministarstvo privrede tim povodom nije organizovalo oba­veznu javnu raspravu, ali su održane određene konsultacije, naročito sa međunarodnim fi­nansijskim institucijama. Novi Zakon je ispravio određene manjkavosti, npr. uvođenjem obaveze da naj­bolji kandidat bude odabran nakon javnog konkursa, a ne bilo koji od tri prvoplasirana. Međutim, u Zakonu su zadržane prelazne odredbe koje omogućavaju nastavak partijske kontrole nad javnim preduzećima i sprečavaju njihovu punu profesionalizaciju, na neograničen vremenski period. Naime, postoji obaveza raspisivanja novih konkursa u roku od godinu dana, ali i dužnost da se prethodno okončaju konkursi iz 2013, za šta nije postavljen rok^[14]. Pola godine nakon što je novi Zakon stupio na snagu, u septembru 2016, objavljena su samo dva nova oglasa za direktore javnih preduzeća i nijedan od konkursa iz 2013. nije okončan. Uredba Vlade čiji je cilj uređenje postupka odabira direktora sada pokriva i lokalni nivo, ali sadrži iste slabosti kao i prethodna - kriterijumi odabira i sistem ocenjivanja su jasni, ali nisu relevantni u svim slučajevima[15].

Pravila o državnom i političkom oglašavanju nisu ni dosledna ni dovoljna. Kao rezultat toga, javna sredstva troše se uzalud, a politički uticaj na medije vrši se putem diskrecionog finansi­ranja ili diskriminacije medija. Ti problemi su prepoznati u Medijskoj strategiji iz 2011. godine i izveštaju Saveta za borbu protiv korupcije i postali su deo političkih prioriteta u 2012. godini, ali rešenje nije nađeno. Vlada nije u potpunosti rešila taj problem u reformi medijskih propisa (2012/2014) i Zakonu o javnim nabavkama iz 2012. Na sličan način, novi Zakon o oglašavanju stavlja akcenat samo na komercijalno oglašavanje, te ta pitanja ostavlja otvorenima[16].

Sprovođenje novih medijskih propisa do­nelo je određene pozitivne efekte. Pojedini problemi, prepoznati tokom postupka usvajanja[17], pokazali su se u praksi, i to u nejasnim odredbama o nadmetanju za finansiranje programa od javnog interesa. Takođe je bilo primera direktnog kršenja zakona u raspodeli javnih sred­stava i nedodeljivanja sredstava za finansiranje sadržaja od javnog interesa u medijima[18]. Mere za uvođenje transparentnosti u vlasništvo nad medijima nisu donele značajan napredak. Stoga još uvek ne postoje pouzdane informacije o vlasništvu nad vodećim štam­panim medijima, dok je privatizacija lokalnih elektronskih medija i kasnija dodela budžetskih sredstava tim medijima izazvala nove sumnje u pogledu skrivenih političkih interesa.

Dok zakoni predviđeni strateškim aktima nisu pripremljeni, vodeći državni zvaničnici najavili su nekoliko puta da će Srbija uskoro imati Zakon o ispitivanju porekla imovine. Usvajanje tog teksta nije predviđeno ni u jednom od strateških akata Srbije. S druge strane, nije bilo najava da će „nezakonito bogaćenje“ biti definisano kao krivično delo, kao što je planirano u strateškim aktima iz 2013. godine[19] i na osnovu međunarodnih obaveza[20]. Rasprava o ovom aktu nije nikada pokrenuta u javnosti.^[21] U aprilu 2016, ministar pravde još jednom je najavio da je Zakon „skoro dovršen“. Kada je opet pomenuo Zakon, u avgustu 2016, kao prioritet Vlade, premijer je pre svega opisao mere za unakrsno ispitivanje imovine i prihoda. Međutim, taj mehanizam postoji u pravnom sistemu (Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji) već 13 godina. Stoga je na prvom mestu potrebno uporediti potencijalne odredbe novog zakona sa postojećim pravilima, analizirati i obrazložiti razloge zbog kojih su do sada izostali značajniji rezultati  njihovom primenom.

Primena Zakona o zaštiti uzbunjivača počela je u junu 2015. godine, ali nema dokaza da je broj prijavljenih slučaja korupcije znatno porastao. Premijer tvrdi da je ukupno 35 uzbunjivača dobilo zaštitu do septembra 2016. Prema saopštenju Ministarstva pravde[22], pokrenuto je 157 postupaka, od kojih je 89 rešeno, uključujući i 37 od 40 zahteva za određivanje privremene zaštite. Nema sveobuhvatnih podataka o broju prijavljenih nepravilnosti, ali izgleda da je taj broj prilično mali (npr. samo 15 slučajeva internih i pet eksternih u svim ministarstvima)[23]. U Zakonu još uvek postoje brojne manjka­vosti koje su prepoznate tokom javne rasprave[24].

Nažalost, u izradi većine zakona nije ostvareno obećanje iz ekspozea premijera 2014. godine: „Omogućićemo privredi, civilnom društvu i drugim zainteresovanim stranama da učestvuju u svim fazama pravnih akata, od koncepta zakona, do predloga, uključujući i pripremu podza­konskih akata“. Ni pravila o javnim raspravama nisu poboljšana, tako da predvide obaveznu raspravu o konceptu zakona i podzakonskim aktima. Broj nacrta, zakona, strategija i podzakonskih akata za koje se javna rasprava organizuje bio je, naime, veći nego ranijih godina[25], ali obavezne rasprave nisu organizo­vane u brojnim slučajevima, a među njima su i zakoni važni za borbu protiv korupcije[26]. Čak ni održavanje javne rasprave nije garancija da će problemi biti primećeni. Tako je, u slučaju Zakona o ulaganjima, tek nakon javne rasprave, u nacrt uneta odredba koja narušava jedinstvo pravnog sistema u domenu pristupa informacijama, koja nije uklonjena ni nakon upozorenja Agencije za borbu protiv korupcije, Poverenika za informacije i drugih, sve do upućivanja predloga u Skupštinu[27].

U aprilu 2014. premijer je najavio formiranje „udarnih timova za progon organizovanog kri­minala i korupcije“, čija pravna priroda nije bila objašnjena. U maju 2015. predstavljen je nacrt Strategije finansijskih istraga koji pominje „udarne grupe“ za ispitivanje krupnijih korupcionaš­kih predmeta[28]. Zakonski osnov za osnivanje tih tela biće najavljene izmene Zakona o orga­nizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala i korupcije iz sep­tembra 2015. godine. Iako nacrt ovog akta ima manjkavosti, može se očekivati da će njegovo usvajanje dati pozitivne efekte, kroz finansijske istrage i veću specijalizaciju tužilaštava i drugih organa[29]. Međutim, još uvek nema dostupnih podataka o rezultatu te javne rasprave, a izmene još uvek nisu predložene Skupštini. Usvajanje ovih mera je ponovo najavljeno u avgustu 2016 - u ekspozeu premijera, što je bilo propraćeno učestalim medijskim istupima predstavnika vlasti.

Još uvek nema sveobuhvatnih podataka o tome šta je utvrđeno u vezi sa 24 izveštaja Vladinog Saveta za borbu protiv korupcije iz 2002-2012. Savet je pribavio određene informacije o ishodu  krivičnih istraga koje su s tim u vezi[30], ali nema Vladine reakcije u smislu postupanja po preporukama Saveta za sistemske reforme. Isto tako, nema informacija na osnovu kojih bi bilo moguće zaključiti da je Vlada počela da sistematski razmatra izveštaje Saveta objavljene nakon 2012.

U ekspozeu premijera u 2014. i 2016. (npr. za razliku od 2012. i Strategije za borbu protiv korupcije iz 2013. godine), odnos između Vlade i odluka i preporuka nezavisnih državnih organa nije čak ni pomenut. U ekspozeu od avgusta 2016, premijer je pomenuo Agenciju za borbu protiv korupcije, obećavajući „punu podršku“ i spremnost da se Zakon izmeni (stvar koju faktički ista Vlada nije uradila u prethodne tri godine). Stanje se čak i pogoršalo u prethodnih 18 meseci. Usvajanje skupštinskih zaključaka o godišnjim izveštajima nezavisnih organa u 2014. godini nije donelo promene u praksi[31]. Vlada je ignorisala obavezu izveštavanja Narodnoj skupštini o preduze­tim merama u roku od šest meseci, a Narodna skupština nije postavila pitanje odgovornosti Vlade zbog toga. U 2015. godini, skupštinski odbori su utvrđivali „mekše“ zaključke, a Skupština nije o njima uopšte raspravljala. U 2016. godini, rasprava na skupštinskim odborima počela je tek u septembru, dosta nakon parlamentarnih izbora. Skupština nije izabrala dva potrebna člana u Odboru Agencije za borbu protiv korupcije (koje su predložila nepolitička tela), čime je Agencija praktično izložena većem političkom uticaju i čime se u najmanju ruku opstruira njen rad. Isto tako, skupštinska većina je čak otvoreno prekršila pravila kako bi sprečila izbor nezavisnog kandidata civilnog društva u Regulatorno telo za elektronske medije[32].

Ekspoze premijera iz 2014. godine sadržao je planove za racionalizaciju javnog sektora, završetak restrukturiranja preduzeća, smanjenje budžetskog deficita i sive ekonomije, uvođenje e-uprave i smanjenje rokova za izdavanje dozvola. Iako je ostvaren izvestan napredak u ovim oblasti­ma, što može biti relevantno i za borbu protiv korupcije, nije bilo vidljivih promena u pogledu „smanjenja broja zaposlenih u javnom sektoru… posebno onih koji su tu zahvaljujući pomoći i uticaju političkih partija“ i sprovođenja funkcionalnih analiza koje bi tome trebalo da prethode. Naprotiv, čak se i retorika u vezi sa rezovima u javnom sektoru znatno izmenila i takve aktivnosti nisu sprovedene.

Očekivanja da će status državnih službenika na položaju biti konačno regulisan u skladu sa Zakonom o državnim službenicima nisu ispunjena. Vlada je nastavila s postavljanjem „vrši­laca dužnosti“ na brojne pozicije i još uvek ne postavlja službenike na osnovu konkurentnog konkursa. Ilustracija tog problema je slučaj načelnika Uprave kriminalističke policije, Milorada Veljovića. G. Veljović je penzionisan 31. decembra 2015, bez jasnih informacija o tome kada su tačno nastupili razlozi za obavezno penzionisanje i zašto je u takvim okolnostima uopšte postavljen na petogodišnji mandat u martu 2013. Nakon toga, tek je u septembru 2016. pokrenut postupak angažovanja novog direktora. Pored toga, sadašnji vršilac dužnosti direktora, načelnik Uprave saobraćajne policije, takođe nekoliko godina vodi najvažniju upravu u policiji - Upravu za kriminalističku policiju. Taj pristup Vlade ukazuje na nedostatak volje za primenom pravila depolitizacije u upravi, čime se osujećuje celokupan koncept.

Nije došlo do značajnog i sistemskog napretka u oblasti transparentnosti organa javne vlasti. Ostvarena su mala poboljšanja, uglavnom u okviru izmena zakonskog okvira ili kao posledica tehničkog napretka (npr. dužnost da se objave određene informacije na veb-stranicama može se naći u skoro svakom novom zako­nu). Donete su takođe određene sporne odluke, kao što su izmene Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave, kojom su uvedeni novi osnovi za tajnost dokumenata nastalih u radu državne uprave[33]. U ekspozeu premijera iz avgusta 2016. takođe je najavljeno da će biti sprovedene mere za jačanje transparentnosti u okviru sektorskih reformi (carina, obrazovni sistem, dozvole itd). U martu 2016. godine, Vlada je naizgled izmenila praksu ignorisanja Zakona o slobodnom pristupu informacijama i gotovo istovremeno je odgovorila na desetine zahteva za informacijama koje su u dužem periodu uputili Transparentnost Srbija i drugi tražioci. Tome su u nekim slučajevima prethodili sudski postupci i odluke Upravnog suda.^[34] Spisak nesprovedenih odluka Poverenika je deo njegovog godišnjeg izveštaja, ali Skupština i Vlada nisu rešile te probleme. Iako je Ministarstvo državne uprave trebalo da pripremi izmene Zakona o slobodnom pristupu informacijama, to očigledno nije bio prioritet ovog organa. Nema jasnog koncepta u kojem pravcu će se odvijati izmene, niti je Radna grupa zvanično uspostavljena.

Nakon izmena koje su iznenada sprovedene u leto 2015. godine[35], Zakon o javnim nabavkama nije menjan. Rezultati primene važećih antikorupcij­skih odredaba iz Zakona veoma su ograničeni zbog slabosti pojedinih odredaba, ali pre svega zbog ograničenih nadzornih kapaciteta, pre svega Uprave za javne nabavke. Postoji problem sa mehanizmom sankcionisanja zbog neusaglašenosti Zakona o javnim nabavkama sa Zakonom o prekršajima. Pored toga, ni Strategija razvoja javnih nabavki i kratkoročni akcioni plan ne prepoznaju sve važne probleme u ovoj oblasti[36]. Međutim, određeni napredak u oblasti javnih nabavki može se uočiti na osnovu izveštaja Državne revizorske institucije. Iako uzorak nije reprezentativan, udeo javnih nabavki koje nisu sprovedene pravilno bio je manji u reviziji finansijskih izveštaja iz 2015. u poređenju sa prethodnim godinama.

Veliki nedostaci su vidljivi u primeni pravila o dodeli državne pomoći[37], u vezi sa obuhvatom važećih propisa, kontrolnim mehanizmima i doslednošću u primeni važećih propisa. Iako je „kontrola državne pomoći“ u većini slučaja formalne prirode, u određenim slučajevima bilo je jasno da čak ni takva  kontrola nije sprovedena. Takav je slučaj sa ugovorom o dodeli državne pomoći kompaniji Mei Ta, gde se ugovor o subvenciji odnosi na odluku Komisije za kontrolu državne pomoći, koja je donesena tri meseca kasnije[38]. Nastavljena je primena politike visokih subvencija. Analize troškova i koristi za uložena sredstva nisu izrađene, dok političari iznose neutemeljene procene pozitivnih efekata takvih mera[39].

Kad je reč o represiji, Vlada je pokušala da pokaže odlučnost u borbi protiv korupcije uglav­nom kroz akcije hapšenja, kao što je to bio slučaj i ranijih godina. Novina je koncept hapšenja velikog broja pojedinaca, u okviru jedne policijske akcije i za jedan dan, pri čemu nema vidljive veze između uhapšenih ljudi niti između krivičnih dela za koja se terete. Ideja koja stoji iza takvih akcija je promocija. Prvi takav slučaj desio se krajem 2015. godi­ne.^[40] Neki od slučajeva zloupotreba na koje se sumnja u vezi sa ovim hapšenjima stari su čak i deset godina. Ministar je na pres-konferenciji govorio o toj policijskoj akciji. Kasnije tog dana zvaničnik iz Uprave kriminalističke policije izjavio je da su u pita­nju „složene istrage i da je potrebno vreme da bi se prikupili dokazi potrebni za dalje postupanje tužilaštva“, kao i da je „doneta odluka o vremenu hapšenja kako bi se, na osnovu preporuka Evropske komisije i Vlade Srbije, poslala preventivna poruka direktorima javnih preduzeća i lokalnim samoupravama, kao i predstavnicima privatnih preduzeća koji sarađuju sa državnim telima, da treba da poštuju zakon i da će sve biti u redu“. Ovo može biti pokazatelj pogrešno protumačene primedbe Evropske komisije o nepostojanju rešenih slučajeva korup­cije na visokom nivou.

Drugi slučaj „masovnog hapšenja“ desio se u martu 2016, tokom predizborne kampanje^[41]. Ponovo je ministar bio taj ko je izvestio o rezultatima akcije (sad čak u „tehničkom mandatu“). Isto kao i pre, slučajevi u kojima se sumnja na korupciju nisu bili međusobno povezani. Primetno je da se kod ovih slučajeva ne pominje da je bilo podmićivanja javnih službenika ili funkcionera, što  može biti vezano za nedostatak dokaza. Najave hapšenja i dalje se objavljuju u tabloidima.

Iako su se pojedini ministri povremeno oglašavali u vezi sa prijavljivanjem korupcije, nije bilo kampanje koja bi podstakla građane da to čine. Zakon o zaštiti uzbunjivača doneo je male ili nikakve promene u tom smislu. Javni tužioci, koji su zaduženi za krivične istrage korupcije i drugih krivičnih dela, uradili su još manje, pokazujući nedovoljno interesovanja za javno dostupne informacije koje ukazuju na korupciju. Iako je istina da je tužiocima potrebno više resursa za uspešniju borbu protiv korupcije, glavni problem ove institucije je nedostatak volje da se to uradi, kao što je jasno pokazano u neispitivanju ključnog „politički osetljivog“ slučaja „Savamala“.[45] Pored toga, u takvim slučajevima predstavnici Vlade i provladini mediji ulažu napore da obeshrabre aktiviste NVO, medije i čak javne funkcionere koji su spremni da ukažu na ozbiljno narušavanje vladavine prava[46].

U ovom periodu nije bilo konačnih presuda u slučajevima korupcije na visokom nivou, niti zapaženih konačnih odluka radi kažnjavanja kršenja Zakona o Agenciji za borbu protiv korup­cije ili Zakona o finansiranju političkih aktivnosti. I dalje se vode neki krivični postupci koji su ranije započeti. U nekim slučajevima, javnosti su predstavljeni slučajevi bez elemenata korup­cije (uglavnom u političkom kontekstu), kao simbol suzbijanja korupcije[47]. Agencija je pokre­nula nekoliko postupaka zbog kršenja pravila o sukobu interesa protiv aktuelnih ministara. Državna revizorska institucija je započela prve revizije političkih subjekata (tri najmoćnije po­litičke stranke). Još jedan izborni proces se odigrao u  proleće 2016. godine, a da se nije došlo do jasnih rezultata istraga o slučajeva navodnih zloupotreba i kupovine glasova koji su se desili tokom izbora 2012. godine.

Došlo je do značajnih promena u organima gonjenja, pri čemu su sve kontrover­zne. Kao što je već pomenuto, u decembru 2015, Vlada je razrešila direktora policije, koji je bio i načelnik Uprave krimi­nalističke policije[48]. Postupak odabira novog tužioca za organizovani kriminal bio je, takođe, u najmanju ruku kon­troverzan. Izabrani kandidat, bivši advokat Mladen Nenadić, bio je znatno bolje rangiran na testiranju za tu, zahtevniju poziciju (testiran je i za položaj lokalnog javnog tužioca u  Čačku), i navodno je blizak vladajućoj stranci.[49] Državno veće tu­žilaca ostavilo je suviše prostora za dalju intervenciju Vlade u postupku predlaganja kandidata za javne tužioce, koji su naposletku izabrani sa spiska u Skupštini (Državno veće tužilaca moglo je da umanji stepen takvog političkog uticaja dostavljanjem spiska sa rangiranim kandidatima). U Odelje­nju za organizovani kriminal Višeg suda u Beogradu takođe je bilo značajnih promena - jedan od najiskusnijih sudija, Vladimir Vučinić, povukao se sa dužnosti, nakon pritiska predsednika Suda od kojeg ga nije zaštitio Visoki savet sudstva.[50]

Generalno, nastavljeni su trendovi iz ranijih godina u vezi sa represivnim antikorupcijskim aktivnostima - došlo je do malog povećanja broja otkrivenih i pokrenutih slučajeva. Ne postoji praksa redovnog objavljivanja tih podataka (poslednji objavljeni izveštaj tužilaštva u septembru 2016. odnosio se na 2014. godinu), a registri različitih organa još uvek su neuporedivi i nedovoljno informativni.

Preporuke

• Budući da postupak revizije Akcionog plana za primenu Strategije za borbu protiv korupcije iz 2016. godine nije bio konsultativan i da je dodatno umanjio moguće koristi od primene Strategije, Skupština treba da traži od Vlade da ponovo pokrene postupak revizije, na osnovu Izveštaja Agencije za borbu protiv korupcije o sprovođenju Strategije;
• Postupak pregovora i informacije u vezi sa zaključivanjem međunarodnih sporazuma i kreditnih aranžmana treba da budu transparentniji, tako da poslanici i javnost mogu imati uvid u to da li su moguće koristi od takvih sporazuma veće od štete koja će nastati zbog nesprovođenja propisa o javnim nabavkama i javno-privatnom partnerstvu;
• Potrebno je unaprediti Krivični zakonik kako bi se stvorio delotvorniji pravni okvir za suzbijanje korupcije, unošenjem odredbe o „nezakonitom bogaćenju“, na osnovu člana 20. Konvencije UN protiv korupcije (UNCAC), izmenom krivičnih dela primanja i davanja mita, davanja i primanja mita u vezi sa glasanjem, krivičnih dela u vezi sa podnošenjem izveštaja o imovini i prihodima javnih funkcionera, javnim nabavkama i finansiranjem stranaka, kao i unošenjem krivičnog dela odmazde prema uzbunjivačima;
• Potrebno je jasno definisati nadležnost i ovlašćenja državnih organa za borbu protiv korupcije - u tom smislu je naročito važno urediti pitanje ovlašćenja Vladinog Koordinacionog tela za borbu protiv korupcije, ukoliko postoji namera da se taj koncept zadrži u budućnosti, eliminisanjem preklapanja nadležnosti između državnog Koordinacionog tela i Agencije za borbu protiv korupcije (kad je reč o sprečavanju) ili policijske Službe za borbu protiv organizovanog kriminala i korupcije i BIA (kad je reč o otkrivanju korupcije);
• Vlada treba da redovno razmatra izveštaje i preporuke svog Saveta za borbu protiv korupcije i da preduzima mere radi rešavanja problema na koje ti izveštaji ukazuju. Kada Savet objavi svoje izveštaje, Vlada treba da obavesti javnost o tome kako je postupila u rešavanju sistemskih problema (npr. izmene propisa), rešavanju pojedinačnih problema (npr. ubrzavanje ili zaustavljanje postupka, razrešavanje dužnosti odgovornih rukovodilaca, inspekcijski nadzor ili krivične prijave) ili daljoj proveri činjenica;
• Potrebno je izmeniti Ustav kako bi se ograničio preširok imunitet od krivičnog gonjenja, smanjio broj poslanika, uredio status nezavisnih državnih organa, uspostavile prepreke kršenju pravila o raspolaganju javnim sredstvima putem preteranog zaduživanja i međunarodnih ugovora, bolje uredilo rešavanje sukoba interesa i obezbedile čvršće garancije za transparentnost rada organa vlasti;
• Potrebno je uskladiti Zakon o javnim nabavkama i Zakon o prekršajima u vezi sa kaznama za kršenje postupaka javnih nabavki, radi unapređenja mehanizma kažnjavanja.